Статья 69. ; статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "б" части 1)

Указанным конституционным положениям, конкретизированным в
Федеральном законе "О национально-культурной автономии" и иных
актах, квалифицирующих национально-культурную автономию как один из
установленных федеральным законодателем институтов самоопределения
народов в Российской Федерации и один из видов объединений
граждан, корреспондируют и международные обязательства Российской
Федерации, в том числе: поощрять осуществление права на
самоопределение и уважать это право (статья 1 Международного пакта
об экономических, социальных и культурных правах, статья 1
Международного пакта о гражданских и политических правах),
обеспечивать лицам, принадлежащим к этническим, религиозным и
языковым меньшинствам, право совместно с другими членами той же
группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и
исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком (статья 27
Международного пакта о гражданских и политических правах),
запрещать дискриминацию граждан, в том числе по признаку
принадлежности к национальным меньшинствам (статья 14 Конвенции о
защите прав человека и основных свобод), гарантировать любым лицам,
принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед
законом и на равную защиту со стороны закона, а также обеспечивать
уважение прав каждого лица, принадлежащего к национальному
меньшинству, на свободу мирных собраний и свободу ассоциаций (часть
первая статьи 4 и статья 7 Рамочной конвенции о защите национальных
меньшинств).
Таким образом, из Конституции Российской Федерации, а также
общепризнанных принципов и норм международного права и
международных договоров Российской Федерации, которые согласно
статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются
составной частью правовой системы Российской Федерации, вытекают
обязанности государства по регулированию и защите прав национальных
меньшинств, а также предопределяется характер данного
регулирования, в том числе пределы усмотрения законодателя в
процессе его осуществления; при этом в условиях действующего
нормативного регулирования реализация права этнической общности,
находящейся на определенной территории в ситуации национального
меньшинства, на национально-культурную автономию связана с
реализацией права лиц, относящихся к таким общностям, создавать и
регистрировать в соответствии с законодательством Российской
Федерации общественные объединения, свобода деятельности которых
должна быть гарантирована.
3. Согласно Конституции Российской Федерации, ее статьям 13
(части 4 и 5), 19 (части 1 и 2) и 30 в их системном единстве, в
Российской Федерации гарантируются свобода создания и деятельности
общественных объединений на основе их равенства перед законом,
право каждого независимо от национальности, языка и иных
обстоятельств на объединение; запрещается создание и деятельность
общественных объединений, цели или действия которых направлены, в
частности, на разжигание национальной или религиозной розни. Статья
11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод также
устанавливает, что каждый имеет право на свободу объединения с
другими, осуществление которого не подлежит никаким ограничениям,
кроме предусмотренных законом и необходимых в демократическом
обществе в интересах национальной безопасности и общественного
порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для
охраны здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод
других лиц, а статья 7 Рамочной конвенции о защите национальных
меньшинств обязывает государства-участники обеспечивать уважение
права каждого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, на
свободу ассоциаций.
Основываясь на Конституции Российской Федерации и учитывая
международно-правовые обязательства Российской Федерации,
законодатель вправе регулировать условия, порядок создания и
деятельности общественных объединений, а также порядок их
государственной регистрации, определять объем и содержание прав
общественного объединения. При этом, как указано в Постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации от 23 ноября 1999 года
по делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 27
Федерального закона "О свободе совести и о религиозных
объединениях", законодатель обязан соблюдать положение статьи 17
(часть 1) Конституции Российской Федерации, провозглашающей, что в
Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и
гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам
международного права и в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, а осуществляемое им регулирование не должно искажать
существо права на объединение и свободы деятельности общественных
объединений; возможные же ограничения, затрагивающие эти или иные
конституционные права, должны быть оправданными и соразмерными
конституционно значимым целям.
4. В развитие указанных конституционных положений и
требований, вытекающих из международных обязательств Российской
Федерации, Федеральный закон от 19 мая 1995 года "Об общественных
объединениях" (с последующими изменениями и дополнениями)
закрепляет, что право на объединение включает в себя право
создавать на добровольной основе общественные объединения для
защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в
существующие общественные объединения либо воздерживаться от
вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из
общественных объединений; при этом создаваемые гражданами по своему
выбору и без предварительного разрешения органов государственной
власти и органов местного самоуправления, т. е. явочным порядком,
общественные объединения могут регистрироваться и приобретать права
юридического лица либо функционировать без государственной
регистрации и приобретения прав юридического лица (статья 3).
Устанавливая в качестве общего правила заявительный (явочный)
порядок создания общественных объединений, Федеральный закон
"Об общественных объединениях" предусматривает, что общественное
объединение с момента принятия на съезде (конференции) или общем
собрании решения о его создании, об утверждении устава и о
формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов
осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за
исключением прав юридического лица, и принимает на себя
соответствующие обязанности, т. е. считается созданным (статья 18).
В соответствии с Федеральным законом "О национально-культурной
автономии", определяющим правовые основы национально-культурной
автономии в Российской Федерации и создающим необходимые условия
взаимодействия государства и общества для защиты национальных
интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей
и форм своего национально-культурного развития, образование,
государственная регистрация, реорганизация и (или) ликвидация
национально-культурной автономии осуществляются в порядке,
установленном данным Федеральным законом, Федеральным законом
"Об общественных объединениях" и иными федеральными законами (часть
первая статьи 6).
Закрепляя особенности объединения граждан в
национально-культурную автономию и квалифицируя ее как один из
видов общественных объединений, выступающих в
организационно-правовой форме общественных организаций, а также
устанавливая организационные основы создания и деятельности
национально-культурной автономии, Федеральный закон
"О национально-культурной автономии" связывает с ее государственной
регистрацией не только приобретение таким объединением прав
юридического лица, но и возложение на органы государственной власти
и органы местного самоуправления обязанностей по оказанию ей
поддержки в реализации предусмотренных названным Федеральным
законом задач и целей национально-культурной автономии.
Согласно части второй статьи 5 Федерального закона
"О национально-культурной автономии" национально-культурная
автономия может быть местной, региональной и федеральной. Часть
третья данной статьи, закрепляющая право местных
национально-культурных автономий граждан Российской Федерации,
относящих себя к определенной этнической общности, образовывать
региональную национально-культурную автономию граждан Российской
Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, не
содержит прямого указания на то, что в пределах субъекта
Российской Федерации может быть образовано не более одной
региональной национально-культурной автономии граждан Российской
Федерации, относящих себя к определенной этнической общности,
государственная регистрация которой уполномоченным на то органом
юстиции, действующим в предусмотренном законодательством Российской
Федерации порядке, имеет конституирующее для установления ее
правосубъектности значение. Не содержит она и прямого запрета на
создание и государственную регистрацию в субъекте Российской
Федерации более одной региональной национально-культурной
автономии.
Тем самым предопределяется необходимость выявления
действительной воли законодателя и конституционно-правового смысла
положения части третьей статьи 5 Федерального закона
"О национально-культурной автономии". С одной стороны, это требует
учета особенностей национально-культурной автономии как субъекта
конституционно-правовых отношений и одного из видов объединений
граждан, обладающих особым статусом, обусловленным установленной
названным Федеральным законом возможностью самостоятельного решения
соответствующей этнической общностью вопросов сохранения своей
самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. С
другой стороны, такое выявление может и должно проводиться с учетом
нормативного единства рассматриваемого положения с частями третьей
и седьмой статьи 6 названного Федерального закона, согласно которым
делегаты местных национально-культурных автономий граждан
Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической
общности, на конференции (съезде) могут учредить региональную
национально-культурную автономию в пределах субъекта Российской
Федерации; государственная регистрация местных, региональных и
федеральных национально-культурных автономий производится в
соответствии с законодательством Российской Федерации.
5. Определяя в статье 1 Федерального закона
"О национально-культурной автономии" национально-культурную
автономию как форму национально-культурного самоопределения,
представляющую собой объединение граждан Российской Федерации,
относящих себя к этнической общности, находящейся в ситуации
национального меньшинства на соответствующей территории, на основе
их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения
вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования,
национальной культуры, федеральный законодатель исходил из того,
что основное предназначение национально-культурной автономии - не
национально-территориальное, а национально-культурное
самоопределение, т. е. обеспечение жизнеспособности и
самостоятельности этноса, находящегося в ситуации национального
меньшинства на соответствующей территории, именно в
национально-культурной сфере.
Следовательно, действующее правовое регулирование
национально-культурной автономии в Российской Федерации - как
допускаемого Конституцией Российской Федерации, соответствующего
международно-правовым обязательствам Российской Федерации и
установленного федеральным законодателем способа и
организационно-правовой формы защиты прав национальных меньшинств -
призвано определять правовые основы национально-культурной
автономии, способствующие созданию условий взаимодействия
государства и общества для защиты интересов граждан Российской
Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего
национально-культурного развития, включая меры государственной
поддержки самостоятельного решения вопросов самобытности, развития
языка, образования, национальной культуры.
Этими целями обусловливаются закрепленные Федеральным законом
"О национально-культурной автономии" права национально-культурной
автономии и соответствующие им обязанности органов государственной
власти и органов местного самоуправления. В частности, им
устанавливается, что Российская Федерация обеспечивает социальную,
экономическую и правовую защиту национальных (родных) языков на
территории Российской Федерации, конкретизируются права граждан на
сохранение и развитие национального (родного) языка, свободу выбора
и использования языка общения, воспитания и обучения, на сохранение
и развитие национальной культуры и определяются коллективные формы
их реализации (статья 4, части первая и вторая статьи 8, статьи 11
и 13), а также определяются корреспондирующие этим правам
обязанности органов государственной власти Российской Федерации и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации
(статьи 9, 12, 14 и 15). Устанавливая финансово-экономические
основы национально-культурной автономии, названный Федеральный
закон предусматривает обязанности федеральных органов
законодательной и исполнительной власти, органов законодательной
(представительной) и исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления по оказанию финансовой
поддержки национально-культурных автономий со стороны государства и
местного самоуправления и определяются условия такой поддержки
(статьи 19 и 20).
Из этого следует, что национально-культурная автономия как
способ самоопределения этнической общности в целях обеспечения ее
этнокультурных прав и интересов является такой формой
самоорганизации, через которую осуществляется государственная
поддержка национальных меньшинств в целях сохранения их
самобытности, развития языка, образования, национальной культуры;
этим обусловливается значение регистрации национально-культурной
автономии в порядке, предусмотренном законодательством Российской
Федерации, в результате которой соответствующая
национально-культурная автономия приобретает не только права
юридического лица, но и иные гарантированные Федеральным законом
"О национальной культурной автономии" публичные права, которым
корреспондируют перечисленные в данном Федеральном законе
обязанности органов государственной власти и органов местного
самоуправления.
Таким образом, положение части третьей статьи 5 Федерального
закона "О национально-культурной автономии", в нормативном единстве
с частями третьей и седьмой его статьи 6 предполагающее
государственную регистрацию региональной национально-культурной
автономии как способ конституирования ее правосубъектности, в
системе действующего нормативного регулирования обусловлено защитой
прав и интересов национальных меньшинств и поддержкой в
установленных названным Федеральным законом формах
национально-культурных автономий со стороны государства и местного
самоуправления, т. е. особенностями их публично-правового статуса,
и в силу этого не может признаваться противоречащим Конституции
Российской Федерации.
6. Право на национально-культурную автономию, предоставляемое
на основании Конституции Российской Федерации Федеральным законом
"О национально-культурной автономии", как вытекает из содержания
данного Федерального закона, а также целей самого права, его
субъектного состава, форм и способов реализации, характера
принадлежащих национально-культурной автономии прав и
корреспондирующих им обязанностей органов публичной власти,
осуществляется совместно гражданами, принадлежащими к национальному
меньшинству; осуществление данного права посредством создания
национально-культурной автономии с целью коллективных действий в
сфере взаимных интересов обеспечивает соответствующие интересы как
граждан, относящих себя к определенной этнической общности, так и
этнической общности в целом.
Тем самым право на национально-культурную автономию, совместно
реализуемое гражданами Российской Федерации, относящими себя к
соответствующей этнической общности, связано с правом на
объединение в его индивидуальном аспекте, которое осуществляется
каждым непосредственно через общественное объединение, пользующееся
установленными законодательством Российской Федерации правами.
Исходя из этого Федеральный закон "О национально-культурной
автономии" - с учетом положений Конституции Российской Федерации о
праве каждого на объединение и свободе деятельности общественных
объединений (статья 30, часть 1) и во исполнение принятых на себя
Российской Федерацией обязательств по международным договорам -
устанавливает, что национально-культурная автономия как особая
форма самоорганизации и национально-культурного самоопределения
этнической общности, оказавшейся в ситуации национального
меньшинства на соответствующей территории, представляет собой
только одно из возможных объединений граждан по признаку
принадлежности к соответствующей этнической общности в целях
удовлетворения своих этнокультурных запросов.
Так, в Федеральном законе "О национально-культурной автономии"
перечислены принципы, на которых основывается
национально-культурная автономия, а именно: свободное
волеизъявление граждан при отнесении себя к определенной этнической
общности, самоорганизация и самоуправление, многообразие форм
внутренней организации, сочетание общественной инициативы с
государственной поддержкой, уважение языка, культуры, традиций и
обычаев граждан различных этнических общностей, законность
(статья 2). Названными принципами в рамках установленного данным
Федеральным законом, иными федеральными законами регулирования
исключаются как дискриминация лиц, принадлежащих к национальным
меньшинствам и объединенным в национально-культурную автономию, так
и ущемление прав лиц, не участвующих в деятельности
национально-культурной автономии. Кроме того, участие или неучастие
в деятельности национально-культурной автономии не может служить
основанием для ограничения прав граждан Российской Федерации, равно
как и национальная принадлежность не может служить основанием для
ограничения их участия или неучастия в деятельности
национально-культурной автономии (часть третья статьи 4).
Из этого, в частности, вытекает, что ничто не препятствует
участию в зарегистрированной в установленном законодательством
Российской Федерации порядке Алтайской краевой
национально-культурной автономии российских немцев граждан,
относящих себя к данной этнической общности, либо для отказа от
такого участия и образования иного объединения граждан, относящих
себя к той же этнической общности, в целях самостоятельного решения
вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования,
национальной культуры, в том числе путем создания и поддержания
образовательных, культурных и иных учреждений, организаций или
ассоциаций, которые могут искать и получать добровольную финансовую
и другую помощь, а также государственную поддержку в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
Таким образом, установленная Федеральным законом
"О национально-культурной автономии" система национально-культурной
автономии, предполагающая возможность создания на территории
субъекта Российской Федерации местными национально-культурными
автономиями с соблюдением демократических основ организации таких
объединений и без вмешательства государства не более одной
региональной национально-культурной автономии граждан, относящих
себя к соответствующей этнической общности, имеет объективные
основания, а обусловленные прежде всего спецификой расселения
граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной
этнической общности, организационные основы национально-культурной
автономии в части, касающейся права местных национально-культурных
автономий образовывать региональную национально-культурную
автономию, направлены не на ограничение, а на защиту прав
национальных меньшинств, в том числе путем создания необходимых
фактических и юридических предпосылок их самоорганизации и
возложения соответствующих обязанностей на органы публичной власти.
Тем самым также обеспечиваются условия для коллективного и
самостоятельного решения этнической общностью, находящейся в
ситуации национального меньшинства на соответствующей территории,
объединенной в региональную национально-культурную автономию,
вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования,
национальной культуры, координации деятельности местных
национально-культурных автономий и взаимодействия с иными
объединениями граждан, относящих себя к данной этнической общности,
а также представительства во взаимоотношениях с различными органами
публичной власти, поскольку такая автономия создается
соответствующими субъектами по их выбору и без предварительного
разрешения органов публичной власти, основана на добровольном
участии и действует свободно с соблюдением демократических
принципов, установленных законодательством Российской Федерации и
предусмотренных уставом самой национально-культурной автономии.
Следовательно, положение части третьей статьи 5 Федерального
закона "О национально-культурной автономии", в нормативном единстве
с положениями частей третьей и седьмой его статьи 6 предполагающее,
что в пределах субъекта Российской Федерации может быть образовано
не более одной региональной национально-культурной автономии
граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной
этнической общности, подлежащей государственной регистрации в
установленном законодательством Российской Федерации порядке, в
системе действующего правового регулирования и с учетом выявленного
Конституционным Судом Российской Федерации смысла не противоречит
Конституции Российской Федерации.
Это не означает, что национально-культурная автономия как
объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к
определенной этнической общности, находящейся в ситуации
национального меньшинства на соответствующей территории, исключает
другие формы самоорганизации граждан по признаку принадлежности к
той же этнической общности. В соответствии с Конституцией
Российской Федерации и законодательством Российской Федерации могут
создаваться другие объединения граждан Российской Федерации,
относящих себя к соответствующей этнической общности, которые также
содействуют сохранению самобытности, развитию языка, образования,
национальной культуры, но не обладают статусом
национально-культурной автономии, как он установлен Федеральным
законом "О национальной культурной автономии".
Таким образом, положение части третьей статьи 5 Федерального
закона "О национально-культурной автономии" по своему
конституционно-правовому смыслу в нормативном единстве с
положениями частей третьей и седьмой статьи 6 данного Федерального
закона - с учетом организационной формы региональной
национально-культурной автономии как средства и способа выявления,
удовлетворения и обеспечения, в том числе посредством
государственной поддержки, этнокультурных интересов граждан и прав
конкретной этнической общности, находящейся в ситуации
национального меньшинства на соответствующей территории, а также
координации деятельности образовавших ее местных
национально-культурных автономий, - предполагает, что в пределах
субъекта Российской Федерации государственной регистрации в
порядке, установленном законодательством Российской Федерации,
подлежит не более чем одна региональная национально-культурная
автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к
определенной этнической общности, находящейся в ситуации
национального меньшинства на соответствующей территории,
образованная местными национально-культурными автономиями граждан,
относящих себя к данной этнической общности, и в системе
действующего правового регулирования не противоречит Конституции
Российской Федерации.
Что касается проверки законности и обоснованности
правоприменительных решений, то она не входит в компетенцию
Конституционного Суда Российской Федерации, который, по смыслу
статей 118, 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, не
вправе подменять правоприменителя, в том числе суды общей
юрисдикции. Реализуя свои полномочия, правоприменители впредь не
могут придавать положению части третьей статьи 5 Федерального
закона "О национально-культурной автономии" в нормативном единстве
с положениями частей третьей и седьмой статьи 6 данного
Федерального закона какое-либо иное значение, расходящееся с его
конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом
Российской Федерации в настоящем Постановлении.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй
статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 100 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
Конституционный Суд Российской Федерации
п о с т а н о в и л:
1. Признать не противоречащей Конституции Российской Федерации