Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности части 4-1 статьи 63
Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 23
Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации
в связи с уточнением полномочий государственных органов и
муниципальных органов в части осуществления государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля" в связи с запросом
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга
город Санкт-Петербург 28 марта 2017 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева,
с участием представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - кандидата юридических наук М.З.Шварца, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Т.В.Касаевой, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.А.Клишаса, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части 4-1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 23 Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.М.Казанцева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Губернатора Санкт-Петербурга - И.А.Золотовской и Е.Ю.Щедровой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
у с т а н о в и л:
1. Статьей 23 Федерального закона от 14 октября 2014 года № 307-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" статья 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации дополнена частью 4-1, согласно которой правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (пункт 2), а в часть 1 статьи 32 данного Кодекса внесено изменение, уточняющее, что правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 данного Кодекса (пункт 1). Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 373-ФЗ, вступившим в силу с 1 января 2017 года, приведенное регулирование распространено также на город федерального значения Севастополь.
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, обратившееся в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, просит признать названные законоположения не соответствующими требованиям Конституции Российской Федерации и приводит в обоснование своей позиции следующие доводы:
федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не вправе относить конкретное полномочие к компетенции органа определенной ветви государственной власти, а следовательно, лишение города федерального значения Санкт-Петербурга полномочия самостоятельно определять, какой именно его орган - законодательный или исполнительный - может утверждать правила землепользования и застройки, ограничивает полномочия субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, что противоречит статьям 72 (пункты "д", "к", "н" части 1), 76 и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации;
возложение подготовки и утверждения правил землепользования и застройки на органы исполнительной власти городов федерального значения, которые одновременно осуществляют правоприменение и контроль за выполнением соответствующего нормативного правового акта, приводит к сосредоточению различных функций в одном органе власти, что повышает риск возникновения злоупотреблений, особенно в области сохранения памятников истории и культуры, а предоставление указанным органам необоснованного приоритета при принятии правил землепользования и застройки исключает работу депутатов с населением, парламентские дискуссии и обсуждения, снижает эффективность механизма сдержек и противовесов; тем самым нарушаются принципы демократического правового государства, вытекающие из статьи 1 (часть 1) Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленный в ее статье 10 принцип осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную;
возложение полномочия по утверждению правил землепользования и застройки в городе федерального значения на его высший исполнительный орган государственной власти - в то время как во всех остальных субъектах Российской Федерации данное полномочие принадлежит органам местного самоуправления, осуществляющим представительные, а не исполнительно-распорядительные функции (часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации), - не будучи обусловлено необходимостью сохранения единства городского хозяйства, равно как и иными объективными особенностями городов федерального значения как субъектов Российской Федерации, противоречит принципу равноправия субъектов Российской Федерации, установленному статьей 5 (части 1 и 4) Конституции Российской Федерации и конкретизированному в ее статьях 72 (часть 2) и 76 (часть 4);
в нарушение Регламента Государственной Думы (статьи 109, 118 и 119) и Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 26-4) законопроект № 310190-6, ставший затем Федеральным законом от 14 октября 2014 года № 307-ФЗ, хотя и направлялся в субъекты Российской Федерации как до, так и после его принятия в первом чтении, однако статья 23 была включена в него только во втором чтении; дополненный же текст законопроекта после его принятия во втором чтении для представления в Государственную Думу отзывов законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не направлялся. В результате органы власти Санкт-Петербурга были лишены возможности выразить свое отношение к оспариваемому регулированию, принятому по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в рамках установленных согласительных процедур, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 104 - 108.
Таким образом, с учетом предписаний статей 36, 74, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются: