Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10.06.1998 г. № 17-П (Собрание законодательства Российской Федерации от 1998 г., № 25, ст. 3002; "Российская газета" от 24.06.1998 г.)
Именем
Российской Федерации
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи
4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3
статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19
сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
город Москва 10 июня 1998 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего Т.Г.Морщаковой, судей Н.В.Витрука,
Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, А.Л.Кононова, Н.В.Селезнева,
Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
с участием представителей сторон, направивших запросы в
Конституционный Суд Российской Федерации, - члена Совета Федерации
И.П.Александрова и Председателя Палаты Республики Законодательного
Собрания Республики Карелия Н.В.Коцюбы,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции
Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи
3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74,
84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта
3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58
Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Совета Федерации и
Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке
конституционности отдельных положений Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации".
Учитывая, что запросы касаются одного и того же предмета,
Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", соединил дела по этим запросам в одном
производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Б.С.Эбзеева, объяснения
представителей сторон, выступления приглашенных в заседание
представителей Верховного Суда Российской Федерации, Генеральной
прокуратуры Российской Федерации, Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации, исследовав представленные документы
и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
у с т а н о в и л:
1. В запросе Совета Федерации оспаривается конституционность
положения подпункта "а" пункта 3 статьи 13 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации" о том, что на местный
референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении
полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных
выборов органов местного самоуправления. По мнению Совета
Федерации, установление в федеральном законе запрета выносить на
местный референдум указанные вопросы является вмешательством в
компетенцию субъектов Российской Федерации, вторжением в
самостоятельность местного самоуправления, ограничивает право
граждан на непосредственное осуществление власти через референдум и
право на местное самоуправление и, следовательно, противоречит
статьям 3 (части 2 и 3), 12, 55 (части 2 и 3) и 130 Конституции
Российской Федерации.
Народовластие, будучи одной из основ конституционного строя
Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и
свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти
народа, а также через признанное и гарантированное государством
местное самоуправление, в частности путем местного референдума и
выборов (статьи 3; 12; 32, часть 2; 130, часть 2, Конституции
Российской Федерации). Из соотношения указанных форм
непосредственного народовластия вытекают характер и содержание
законодательного регулирования условий и порядка проведения
местного референдума и выборов в органы местного самоуправления,
обеспечивающих в том числе гарантии свободного волеизъявления
граждан в процессе осуществления местного самоуправления. Народ при
этом не только конституирует органы местного самоуправления и
легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных
законом формах их деятельность.
Определение конкретных условий и порядка проведения местного
референдума в соответствии с конституционным разграничением
предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной
власти, поскольку это не касается совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов, относится к ведению субъектов Российской
Федерации и местного самоуправления, что вытекает из смысла
положений статей 72 (пункт "н" части 1), 73 и 130 Конституции
Российской Федерации и подтверждается Федеральным законом от 28
августа 1995 года "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" (пункт 6 статьи 22). Однако
это не означает, что пределы усмотрения органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления не могут быть ограничены федеральным законодателем
исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного
самоуправления и общих принципов его организации в Российской
Федерации.
Таким ограничением является предусмотренный оспариваемым
положением запрет выносить на местный референдум вопросы о
досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов
местного самоуправления. Данное ограничение обусловлено тем, что
каждая форма непосредственной демократии имеет собственное
предназначение в системе народовластия и реализация одной из них
не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно
замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение
власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может
быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных
выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти
народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их
итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности
функционирования органов публичной власти.
Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном
прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного
самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление
контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их
должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв
населением депутата, члена выборного органа или выборного
должностного лица местного самоуправления, если возможность такого
отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в
соответствии с законами субъектов Российской Федерации (пункт 5
статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации").
Установление данного запрета не является неправомерным
вмешательством Российской Федерации в сферу ведения ее субъектов,
что подтверждается и правовой позицией Конституционного Суда
Российской Федерации, изложенной в постановлении от 16 октября 1997
года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49
Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации":
рассматривая досрочное прекращение полномочий соответствующего
органа местного самоуправления, выборного должностного лица
местного самоуправления в качестве формы ответственности,
Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил право
Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление,
предусматривать в федеральном законе указанные меры ответственности
соразмерно допущенному нарушению и значимости защищаемых публичных
интересов, обеспечивая при этом дальнейшее функционирование
местного самоуправления, в частности путем проведения досрочных
выборов. С реализацией этого полномочия Российской Федерации
связан, в частности, запрет выносить на местный референдум вопросы
о выступающем в качестве меры ответственности досрочном прекращении
полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении их
досрочных выборов.
Таким образом, положение подпункта "а" пункта 3 статьи 13
Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не
противоречит Конституции Российской Федерации.
2. Совет Федерации оспаривает конституционность положения
пункта 4 статьи 13 Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" о том, что на референдум субъекта Российской
Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
считая его противоречащим статьям 71, 72, 73 и 76 (часть 2)
Конституции Российской Федерации.
Федеративной природой государственности России, в том виде как
она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2) и главе 3
"Федеративное устройство" Конституции Российской Федерации,
обусловлены разграничение предметов ведения и полномочий Российской
Федерации и ее субъектов, в том числе в сфере совместного ведения,
и полнота государственной власти на каждом уровне федеративной
системы вне пределов ведения и полномочий органов государственной
власти другого уровня. По смыслу статей 11 (часть 3), 72, 73 и 76
(части 2, 4 и 6) Конституции Российской Федерации, в сфере
совместного ведения субъекты Российской Федерации связаны только
осуществленным федеральным законодателем регулированием, а также
Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и
полномочий.
Субъекты Российской Федерации, обладая правом осуществлять
собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения,
могут самостоятельно определять и вопросы, по которым проводится
референдум субъекта Российской Федерации, если этими вопросами не
затрагиваются полномочия Российской Федерации (статья 71
Конституции Российской Федерации) и если они не решены в
федеральном законе. При этом следует иметь в виду, что нормативное
значение актов, как одобряемых на референдуме, так и принимаемых
органом законодательной власти субъекта Российской Федерации,
является идентичным, в том числе по юридическим последствиям, и на
них в равной степени распространяются положения статей 72 и 76
(части 2 и 5) Конституции Российской Федерации. Поэтому запрет
выносить на референдум субъекта Российской Федерации вопросы,
относящиеся к совместному ведению, ущемляет конституционно-правовой
статус субъектов Российской Федерации и не соответствует указанным
статьям Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем институт референдума субъекта Российской
Федерации в силу целостности России и единства системы
государственной власти, обусловленных суверенитетом ее
многонационального народа (статья 1, часть 1; статья 3, часть 1;
Законы РФ