Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности части 2 статьи 2.1, части 1 статьи 2.2, части 3 статьи 11.15 1 и пункта 5 части 1 статьи 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьи 12 2 Федерального закона "О транспортной безопасности", подпунктов 36, 37, 39, 45 пункта 5 и подпунктов 1, 2, 8 пункта 7 требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта, в связи с жалобой акционерного общества "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад"
город Санкт-Петербург 14 апреля 2020 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева,
с участием представителя АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад" - адвоката О.П.Шуклина, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации М.П.Беспаловой, представителя Совета Федерации - первого заместителя председателя комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству В.В.Полетаева, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.В.Коновалова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" ,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части 2 статьи 2.1, части 1 статьи 2.2, части 3 статьи 11.15 1 и пункта 5 части 1 статьи 29.10 КоАП Российской Федерации , статьи 12 2 Федерального закона "О транспортной безопасности" , подпунктов 36, 37, 39, 45 пункта 5 и подпунктов 1, 2, 8 пункта 7 требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе нормативные положения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А.Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад" оспаривает конституционность следующих положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях :
части 2 статьи 2.1, согласно которой юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но этим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению;
части 1 статьи 2.2 о том, что административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично;
части 3 статьи 11.15 1 , в силу которой совершенное умышленно действие (бездействие), предусмотренное частью 1 данной статьи, т.е. неисполнение требований по обеспечению либо по соблюдению транспортной безопасности (если оно не содержит уголовно наказуемого деяния), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей с конфискацией орудия совершения или предметов административного правонарушения или без таковой либо административный арест на срок до десяти суток, на должностных лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административный арест на срок до десяти суток, на индивидуальных предпринимателей - от ста тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей с конфискацией орудия совершения или предметов административного правонарушения или без таковой либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток, на юридических лиц - от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей с конфискацией орудия совершения или предметов административного правонарушения или без таковой либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток;
пункта 5 части 1 статьи 29.10, согласно которому в постановлении по делу об административном правонарушении должна быть указана статья данного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, либо основания прекращения производства по делу.
Наряду с этим в жалобе подвергнута сомнению конституционность статьи 12 2 Федерального закона от 9 февраля 2007 года № 16-ФЗ "О транспортной безопасности", которая определяет основные требования, предъявляемые к проведению досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра, наблюдения и собеседования в целях обеспечения транспортной безопасности, возлагает организацию этих мер на субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчиков, а также закрепляет, что правила проведения указанных досмотров устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Кроме того, общество считает неконституционными положения, включенные в требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2016 года № 678 ), а именно положения, которые устанавливают обязанности субъектов транспортной инфраструктуры:
принимать меры по недопущению проникновения любых лиц в зону транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры вне контрольно-пропускных пунктов или постов и по недопущению преодоления этих пунктов и постов без соблюдения условий допуска; обнаруживать на этих пунктах и постах предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения, не допускать их перевозки, а также перемещения в зону транспортной безопасности; обеспечивать допуск транспортных средств в зону безопасности искусственного сооружения и их учет в соответствии с планом объекта транспортной инфраструктуры (подпункты 36, 37, 39 и 45 пункта 5);
принимать меры по недопущению проникновения в перевозочный и технологический сектора зоны транспортной безопасности и на критические элементы объекта транспортной инфраструктуры нарушителя, оснащенного в том числе специальными техническими средствами или использующего автотранспортные средства, самоходную технику и машины; выявлять физических лиц, подготавливающих или совершающих акты незаконного вмешательства, и материально-технические объекты, которые могут быть использованы при подготовке и совершении этих актов; выявлять нарушителей, а также подготовку к совершению или совершение этих актов путем постоянного непрерывного контроля информации, эксплуатационных и функциональных показателей технических средств обеспечения транспортной безопасности (подпункты 1, 2 и 8 пункта 7).
1.1. Как следует из жалобы и приложенных к ней материалов, по результатам внеплановой проверки соблюдения требований транспортной безопасности (в период с 1 по 14 марта 2018 года), проведенной в отношении АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад", выявлен ряд нарушений, в том числе отсутствие оснащения объекта транспортной инфраструктуры техническими средствами обеспечения безопасности, проведение досмотров лицами, не аттестованными в установленном порядке, нарушения работы охранных телевизионных систем и пропускного режима. На этом основании заместителем начальника отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта 15 марта 2018 года составлен протокол о совершении предусмотренного частью 3 статьи 11.15 1 КоАП Российской Федерации правонарушения, выразившегося в умышленном неисполнении обществом, являющимся субъектом транспортной инфраструктуры, требований по обеспечению транспортной безопасности.
Постановлением судьи Василеостровского районного суда Санкт-Петербурга от 28 мая 2018 года, оставленным без изменения вышестоящими судами (решение судьи Санкт-Петербургского городского суда от 19 июля 2018 года, постановления заместителя председателя Санкт-Петербургского городского суда от 27 ноября 2018 года и судьи Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2019 года), АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад" признано виновным в правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 11.15 1 КоАП Российской Федерации , и ему назначен административный штраф в размере двухсот тысяч рублей. В обоснование вывода об умышленной вине общества суды указали, что оно является субъектом транспортной инфраструктуры и обязано соблюдать законодательство о транспортной безопасности; в деле не выявлены обстоятельства, которые препятствовали бы обществу принять все зависящие от него меры по организации исполнения требований по обеспечению транспортной безопасности; ранее оно уже привлекалось к административной ответственности за неисполнение этих требований, допущенное им по неосторожности (часть 1 данной статьи).
По мнению АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад", оспариваемые положения статей 2.1, 2.2 и 11.15 1 КоАП Российской Федерации противоречат статьям 10, 15 (часть 2), 18, 19 (часть 1), 49, 71 (пункт "а") и 105 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку порождают в судебной практике неустранимую средствами толкования неопределенность, касающуюся вопроса о квалификации в качестве умышленного административного правонарушения действий (бездействия) юридического лица в виде неисполнения им требований по обеспечению транспортной безопасности и обусловленную тем, что такое правонарушение в соответствии с названной статьей Особенной части данного Кодекса может быть совершено как по неосторожности, так и умышленно. В жалобе также утверждается, что оспариваемая норма статьи 29.10 данного Кодекса в нарушение статей 45 (часть 1), 46 (часть 1), 47 (часть 1) и 52 Конституции Российской Федерации позволяет суду не раскрывать (не обосновывать) в постановлении о привлечении к административной ответственности, каким законом он руководствовался, признавая правомерность получения доказательств по делу об административном правонарушении.
Что касается статьи 12 2 Федерального закона "О транспортной безопасности" , то ее содержание, как указано в жалобе, не отвечает критерию правовой определенности и не исключает принятия судом произвольных решений, а потому не соответствует статьям 10, 15 (часть 2), 18, 19 (часть 1), 54 (часть 2) и 120 Конституции Российской Федерации. Оспариваемые же положения требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта, общество считает принятыми Правительством Российской Федерации с превышением полномочий, предоставленных ему названным Федеральным законом , и вследствие этого противоречащими статьям 15 (часть 2), 54 (часть 2), 114 (пункт "е" части 1) и 115 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
1.2. В силу статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по жалобе объединения граждан конституционность закона или отдельных его положений, примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых ссылается заявитель, принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл оспариваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе. Если же разрешение тех или иных вопросов, поставленных в жалобе, не подведомственно Конституционному Суду Российской Федерации либо если в отношении некоторых из оспариваемых законоположений жалоба не отвечает требованию допустимости, то он, по смыслу пунктов 1 и 2 статьи 43 и статьи 68 названного Федерального конституционного закона , обязан прекратить производство по такой жалобе в соответствующей части.
Согласно пункту 5 части 1 статьи 29.10 КоАП Российской Федерации одним из требований, предъявляемых к постановлению по делу об административном правонарушении, является необходимость указания в нем статьи данного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающей административную ответственность за совершение административного правонарушения, либо оснований прекращения производства по делу. Приведенная норма направлена на защиту каждого, в отношении кого ведется производство по делу об административном правонарушении, от незаконного и необоснованного привлечения к административной ответственности и не содержит неопределенности, допускающей ее истолкование в ином значении. Следовательно, она не может расцениваться как нарушающая конституционные права и свободы, а потому производство по жалобе АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад" в части, касающейся проверки ее конституционности, подлежит прекращению.