Статья 10. Конституции Российской Федерации закрепляет принцип разделения властей, предполагающий систему сдержек и противовесов. Применительнок сложившейся в Чеченской Республике ситуации это означает, что нормативное регулирование прав граждан могло быть осуществлено только Федеральным законодателем

Издавая рассматриваемые акты от 9 декабря 1994 года, Президент и Правительство Российской Федерации исходили из идеальной ситуации, предполагающей применение государственного принуждения путем ввода войск, не сопровождаемое новым нормативным ограничением прав и свобод граждан. Это предположение оказалось несостоятельным.
Такой крайний способ решения проблем, возникших в Чеченской Республике, как использование сил и средств Министерства обороны Российской Федерации для разоружения незаконных вооруженных формирований, включающих большое количество ополченцев, для уничтожения авиационной, бронетанковой техники, артиллерии и тяжелого вооружения, невозможен вне рамок определенного правового режима, связанного с ограничением прав и свобод граждан, даже если этот правовой режим и отличается от правового режима чрезвычайного либо военного положения.
Попытка Правительства в постановлении от 9 декабря 1994 года N 1360 во исполнение действующих законов предусмотреть комплекс мер по изъятию н езаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений, включая меры, связанные с ограничениями конституционных прав и свобод, подтверждает, что невозможно применение мер государственного принуждения с использованием Вооруженных Сил вне рамок определенного правового режима, предусматривающего не только соответствующие полномочия органов власти, но и гарантии соблюдения прав и свобод граждан. Решение об использовании военной силы не может не сопровождаться особо опасным потенциальным вторжением власти в сферу прав и свобод граждан.
Свидетельством того, что предусмотренный данным постановлением "комплекс мер по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений" по сути дела является особым правовым режимом,служит его пункт 4, предусматривающий в том числе закрытие административных границ Чеченской Республики. Данное нормативное положение не может содержаться в постановлении Правительства и противоречит
Конституции Российской Федерации.
2. Ввиду необходимости срочного введения войск для предотвращения в Чеченской Республике гражданской войны допустима нормативная регламентация отношений, возникших в результате экстраординарной ситуации, Указом Президента, поскольку издание нормативных указов Президента, содержащих нормы законодательного уровня в случаях пробельности законодательства, предусмотрено статьей 90 Конституции Российской Федерации. В рамках принципа разделения властей допустимо использование в таком нормативном указе формулы: "внести на рассмотрение Федерального Собрания проект федерального закона, вытекающего из положений настоящего Указа".
Таким образом, Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 в части, предусматривающей проведение специальной боевой операции, сводящейся к вводу войск Министерства обороны и Министерства внутренних дел для блокирования границ Чеченской Республики и города Грозного, не противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80, 82, 87 (часть 1), 90.
Вместе с тем Указ Президента от 9 декабря 1994 года N 2166 в той части, в которой Правительству поручается использовать "все имеющиеся у государства средства", в том числе средства законодательного регулирования ограничения прав и свобод граждан, противоречит статьям 10 и 55 Конституции Российской Федерации.
Особое мнение
судьи Конституционного Суда Российской Федерации
В. Д. Зорькина
1. Конституционный Суд проделал большую работу. Эта работа позволяет сделать определенные выводы. Они состоят в том, что ситуация в Чеченской Республике на момент введения федеральных войск действительно сложилась экстраординарная. Это вытекает из тех материалов, которые имеются в распоряжении Суда. И здесь у меня нет расхождений с теми, кто дает самые крайние оценки случившемуся.
Почему же в таком случае я заявляю особое мнение? Потому, что экстраординарность бывает разного рода и предполагает, соответственно, применение разных мер реагирования на нее. Одной из таких правовых мер, предусмотренных Конституцией, является введение режима чрезвычайного положения. Почему тогда не было введено ЧП? Если необходимо было применение армии, тогда почему не было введено военное положение? Нужно было выяснить правовые параметры происшедшего и действовать соответственно. Само понятие экстраординарной ситуации не имеет определенного юридического значения и конкретного содержания. Но в том-то и дело, что качество имевшей место ситуации и ее конкретные юридические признаки не были выявлены. Надлежащая доказательственная база для юридического определения данной экстраординарности не была собрана. И мы не знаем, с чем конкретно имеем дело. Что это было: мятеж, война или нечто выходящее и за рамки этих понятий.
Для реагирования на экстраординарные ситуации у Президента и всей системы исполнительной власти имеется весьма широкий круг полномочий, прямо предусмотренных в Конституции и действующих законах. Весь этот набор полномочий не был применен. Президент прибег к способам и методам, непосредственно не закрепленным Конституцией и законом. Если Президент полагал, что нельзя было действовать по закону о чрезвычайном положении или закону об обороне, то почему он не выступил с законодательной инициативой о внесении нужных поправок к этим законам? И наконец, если это требовало слишком много времени, то ведь после принятия новой Конституции уже сложилась практика ускорения нормативно-юридического регулирования жизненно важных процессов без ломки правовых процедур. Уже много раз чисто нормативные указы Президента по различного рода весьма острым и актуальным вопросам принимались с опережением соответствующих законов, то есть раньше, чем создавалась надлежащая законодательная база под эти указы. Так, экономическая жизнь страны в очень большой степени строится в логике опережающих нормативных указов при параллельном внесении в парламент необходимых законопроектов. Почему такой механизм не был задействован для решения конфликта в Чечне?
Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывает, а то, что ее оправдывает (то есть сложно построенный мятеж), нам не доказано и Судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов, может быть разбитых витрин универмага. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя.
Поэтому нужна иная доказательственная база. Могут спросить, чего не хватает конкретно? Не совсекретные агентурно-оперативные материалы были бы, по моему мнению, нужны Суду в первую очередь, хотя для определения качества экстраординарности необходимо и их детальное исследование возможно, в закрытом заседании. Слишком велик риск при неправильно принятом решении, слишком велика ответственность. И все же главное, что требуется Суду для адекватного решения, - это материалы заседаний Совета Безопасности, а также Правительства Российской Федерации по событиям в Чечне, стенограммы этих заседаний и прилагаемые к ним материалы. Я имею в виду все заседания по этой теме, включая те заседания, на которых принимались решения о вводе войск, и те информационно-аналитические материалы, которые служили базой для принятия решений. Всего этого не предъявлено. Не осуществлен также вызов в суд всех лиц, участвовавших в принятии решений, включая самого Президента. Без этого невозможно определить качество экстраординарности и формат необходимых мер.
2. В своем решении Суд постановил, что он "не рассматривает в данном деле вопрос о политической целесообразности принятых решений, равно как об адекватности осуществлявшихся на их основе мер" (статья 7). Действительно, Конституционный Суд решает "исключительно вопросы права" (статья 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Но решает вопросы права чего? Право - не пустая форма. Содержание - то при этом какое? Выборы средств (тем более, когда были выбраны экстраординарные средства, прямо не предусмотренные в Конституции и законах) - это вопрос не только политический, но и юридической целесообразности, то есть именно вопрос права. Суд же своим утверждением вывел за рамки права вопрос о политической целесообразности и адекватности мер, то есть фактически отказался от исследования их юридического характера. А без такого исследования невозможно было приступить к оценке, соответствуют ли рассматриваемые акты Конституции.
3. Необходимо было, как это предписано Законом о Конституционном Суде, исследовать фактические обстоятельства, насколько это относится к сфере конституционного судопроизводства (статья 3); выяснить обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения дела, исследовать соответствующие доказательства (статьи 49, 50, 67); оценить не только буквальный смысл рассматриваемых актов, но и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, сложившейся правоприменительной практикой (статья 74); оценить эти акты не в их изолированности, а исходя из места, которое они заняли в существующей, действующей системе правовых (нормативных и ненормативных) актов (статья 74). Все эти требования играют ключевую роль. Не выполнив их, Суд не сможет выяснить объективную истину по делу и, следовательно, принять обоснованное, правильное решение.
К сожалению, Суд не выяснил многих других обстоятельств (помимо отмеченных выше в пункте 1), имеющих существенное значение для разрешения дела, не исследовал целый ряд доказательств. В своем решении, Конституцинный Суд ограничился главным образом оценкой лишь буквального смысла указов и не оценил смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, сложившейся применительной практикой в той степени, в какой это входит в предмет конституционного судопроизводства, не исследовал причинно- следственные связи применительно к вопросам данного дела, приказы силовых министерств и ведомств, которым эти акты адресованы, - все то, без чего невозможно понять реальный смысл, действие и последствия рассматриваемых указов Президента и постановления Правительства.
Суд полагает, что содержащееся в Указе от 9 декабря 1994 г. предписание "использовать все имеющиеся у государства средства" означает средства в рамках закона, в слова о том, что деятельность, направленная на подрыв безопасности государства, находится "вне закона", поскольку они помещены в преамбуле Указа, не имеют юридического значения (с. 11 постановления Конституционного Суда). Но без исследования фактической реализации данного Указа невозможно оценить подлинный смысл указанных выражений. А смысл этот может быть и неконституционным. Все зависит от того, как их истолкует правоприменители на практике.
Если рассматриваемые акты, как признал Конституционного Суда, конституционны, тогда массовые нарушения прав человека и огромные разрушения гражданских объектов (о чем упоминалось на процессе) - это тоже конституционно или это результат "отдельных эксцессов" исполнителей, прежде всего действий армии, которая вышла из подчинения своему Верховному Главнокомандующему? Но ведь, приняв указ об использовании Вооруженных Сил в Чечне, Президент специально обратился к воинам, что они находятся под защитой Конституции. И тогда что же? Суд ответа на этот вопрос не дал, заявив, что такого рода действия должны быть оценены "другими компетентными органами". Действительно, "другие органы", а именно суды по уголовным делам выяснят вопрос о том, совершил ли кто конкретно уголовно наказуемые деяния. Но вопрос о причинно-следственной связи между буквой рассматриваемых актов и практикой их применения должен был рассмотреть именно Конституционный Суд. Не сделав это, он не имел права давать итоговую оценку конституционности президентско-правительственных актов.
Суд не выяснил, когда был (и был ли фактически) отменен Указ от 30 ноября 1994 года, были ли данным Указом нарушены конституционные права граждан. Не было исследовано, действовал ли на самом деле в качестве нормативного юридического акта Указ об Основных положениях военной доктрины. В таком случае Суд не имел достаточных оснований прекратить производство по делу в отношении данных актов.
4. В этой ситуации, какое бы итоговое решение по существу вопроса (то есть о конституционности или неконституционности рассматриваемых актов) не было принято, оно будет уязвимым с позиций собственно правовых. Суд не имел права принимать данное решение, поскольку для него отсутствовала достаточная доказательственная база.
5. Сознавая всю меру ответственности за принимаемые решения и всю критичность сложившейся ситуации, Конституционный Суд должен был бы заявить следующее.
1) События в Чечне на момент введения федеральных войск действительно имели экстраординарный характер. Однако качество этой экстраординарности не определено ввиду недостатка доказательственной базы. Суду не предъявлены все необходимые документы. В этих условиях не ясен объем превышения прав исполнительной власти. Не ясны юридическая форма и содержание рассматриваемой ситуации, имеет место неопределенность, угрожающая самим основам конституционного строя и принципам правового государства. Долг Суда снять эту неопределенность.
2) Состояние исследования в Суде событий в Чечне обладают той недоговоренностью и недовыявленностью, которые недопустимы с правовой точки зрения и особо разрушительны в условиях, когда трагедия в Чечне очевидно для всего народа становится картой в политических, а точнее, просто в политиканских баталиях. Недоговоренность и недовыявленность должны быть сняты. Конституционный Суд проведет глубокое расследование чеченской истории, глубокого разбирательства ее природы и сути. Суд обращается к Президенту с требованием предоставить ему для этого всю необходимую информацию. Президент должен издать соответствующее распоряжение, обязав все ведомства к содействию работе Суда по данным вопросам и оговорив категорическую недопустимость сокрытия от Суда какой-либо официальной информации со ссылками на закрытость этой информации и ее причастность тайнам государственной безопасности. Следует понимать, что большей угрозы государственной безопасности, чем та, которая уже возникла, просто не может быть.
3) Суд приступает к доследованию начатого дела немедленно, наметив четкий план действий и сроки завершения работы. С учетом выполнения поставленной задачи и предстоящего объема работы оптимальный срок - три месяца. По результатам работы будет принято соответствующее решение Конституционного Суда.
4) Ввиду экстраординарности сложившейся ситуации вплоть до завершения работы Конституционного Суда по данному делу должен быть объявлен мораторий на военные действия в Чечне. В случае его нарушения федеральные войска должны реагировать соответствующим образом. Ни вывод войск из Чечни, ни компромиссы в ущерб конституционному строю России в этой ситуации столь же невозможны, как и любые другие крайности. Все политики, представляющие народы нашей страны, должны понять меру своей ответственности. Наивно было бы в этих условиях любой из сторон рассуждать о чьих - то победах. Мы у грани, за которой народы России просто могут исчезнуть в столь масштабных братоубийственных конфликтах и войнах, по отношению к которым чеченская трагедия может стать эпизодом мирного прошлого.
* * *
Предложенный вариант решения адресуется не только к оценке прошлого, но и к настоящему и будущему. Как хранитель Конституции, конституционного развития страны Конституционный Суд должен проявить настойчивость и мудрость и отказаться от любых решений в условиях сокрытия от него информации. В противном случае будут дискредитированы в глазах народа и институт, и сама сущность правовой власти. Пройдет немного времени, и общество поймет, что правда в таком и только в таком решении. Скоропалительность также неприемлема сейчас, как и уклончивость. От нас ждут внятной позиции, и общество не простит нам ее отсутствия.
Именно поэтому я в соответствии со статьями 67 и 69 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настаивал на возобновлении рассмотрения вопроса по данному делу.
Особое мнение
судьи Конституционного Суда Российской Федерации
А. Л. Кононова
1. Исследуя и оценивая акты Президента и Правительства Российской Федерации, касающиеся известных событий в Чеченской республике, Конституционный Суд отступил от требований части 2 статьи 74 Федерального Конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" о необходимости учитывать не только буквальный смысл рассматриваемого акта, но и смысл, придаваемый ему толкованием или правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
Расчленение этих актов на отдельные положения, оценка их изолированно друг от друга и вне контекста их понимания правоприменителем и наступивших последствий не позволяет, особенно в данном случае, выявить их подлинный смысл, дает неправильное представление об их нормативности именно вследствие некорректности употребленной терминологии, умолчаний или намеренного по политическим мотивам искажения сути принимаемых решений, противоречивости и неясности ряда формулировок, допускающих произвольное толкование.
В целом же Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября и 9 декабря 1994 г., Постановление Правительства от 9 декабря 1994 г. по смыслу, содержанию, предмету регулирования, целям и даже по наименованию представляют собой единую совокупность последовательных и взаимодополняющих решений одного и того же вопроса - восстановления влияния федеральной власти в Чеченской Республике силовым вооруженным путем.
2. Рассматриваемые акты являются по сути известными в мировой и отечественной практике так называемыми исключительными законами (чрезвычайными указами и т. п.), рассчитанными на особую, внезапно возникшую и крайне угрожающую ситуацию временного характера. Из Конституции Российской Федерации (статьи 56, 87, 88, 102), действующего законодательства вытекают лишь два способа регулирования правового режима таких ситуаций - военное и чрезвычайное положение. Их характеризует, как правило, чрезвычайное усиление военно-административных полномочий, введение для данных случаев дополнительных ограничений прав и свобод граждан, применение для охраны порядка и безопасности силовых методов (в том числе вооруженных) как главнго решающего средства разрешения экстраординарных ситуаций и конфликтов. Все характерные признаки военного и чрезвычайного положений отчетливо просматриваются в анализируемых решениях.
Так, наиболее откровенный засекреченный Указ от 30 ноября неоднократно упоминает о введении и поддержании режима чрезвычайного положения в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике. "Мероприятия" согласно прилагаемому плану осуществляются в зоне конфликта с 6 часов 1 декабря 1994 г. В этих целях предусмотрено создание "особых форм управления" (пункт 4) под эгидой военных, в том числе так называемая "группа руководства" (пункт 2). Руководителю этой группы (министру обороны!) предоставлены особые исключительные полномочия по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и сил обеспечения безопасности, право привлечения к ответственности должностных лиц вплоть до отстранения их от выполнения служебных обязанностей (пункт 3).
Между прочим, объединенное командование военизированных сил разных ведомств возможно только в исключительных случаях (статья 18 Закона "О чрезвычайном положении") и недопустимо в обычных условиях, о чем прямо высказался Конституционный Суд в своем первом решении от 14 января 1992 г., однако группа продолжает существовать и после отмены Указа.
На группу возложено, в частности, обеспечение "разоружения и ликвидация вооруженных формирований", организация "особого режима въезда и выезда, а также особого порядка передвижения в зоне чрезвычайного положения" (пункт 4). Мероприятиями также предусмотрено закрытие административных и воздушных границ республики, введение особого пропускного режима на границе, режима усиленной охраны объектов повышенной опасности (пункт 4, 5, 14), организацию специально ориентированных информационных, идеологических, дипломатических и тому подобных мер.
Известно, что на основании данного Указа, оформившего фактически решение Совета безопасности от 26 ноября 1994 г., на территорию Чеченской Республики были введены вооруженные силы Министерства обороны и войска МВД, где с применением авиации, артиллерии и другого тяжелого вооружения были начаты широкомасштабные военные действия. Официально необъявленные, но фактические введенные меры чрезвычайного характера неоспоримо повлекли массовые нарушения конституционных прав и свобод граждан, что не позволяло Конституционному Суду, даже если акт и был отменен впоследствии, уклониться от его оценки и прекратить производство ввиду прямого запрета в части второй статьи 43 Федерального Конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
3. Указ от 9 декабря 1994 г. по наименованию и сути вполне идентичен предыдущему и является открытым вариантом того же самого решения Совета Безопасности, ссылку на которое он прямо содержит, включая совпадающие формулировки причин, целей и способов разрешения конфликта. Предназначенный для опубликования, он не предлагает перечня конкретных мер и избегает упоминания о чрезвычайном положении, однако в своей общей беспредельной формуле не только полностью охватывает действующий на тот момент секретный указ, но и фактически предоставляет неограниченные полномочия Правительству "использовать все имеющиеся у государства средства" для достижения названных целей.
Указанная формулировка не содержит каких-либо различий и ограничений в применении как военно-силовых, так и правовых средств, не предусматривает никаких правовых гарантий, допускает совершенно произвольное толкование. В чрезвычайных условиях, в сочетании с абсолютно неправомерным заявлением в преамбуле, объявляющим противостоящую в конфликте сторону вне закона, данная формула ясно предписывает достичь желаемого результата любым способом и любой ценой.
Именно так это и было воспринято правоприменителями и исполнителями данных актов. Об этом свидетельствуют крайне жестокие и запрещенные международным гуманитарным правом методы ведения войны, применение неизбирательных средств массового поражения, массовая гибель населения, колоссальный поток беженцев, глобальные разрушения жилых и производственных объектов, экологически опасных сооружений, культурных и культовых ценностей, карательные экспедиции с так называемой "зачисткой территорий", создание абсолютно беззаконных фильтрационных пунктов, факты бессудных расстрелов и казней, применения истязаний и пыток.
4. Постановление Правительства от 9 декабря 1994 г. издано одновременно и во исполнение вышеназванного Указа. Как было установлено в судебном заседании данное постановление составом Правительства не обсуждалось и не было результатом коллегиального решения, что само по себе дискредитирует порядок его принятия (часть 1, статья 15, Конституции Российской Федерации). В Постановл
ении признается, что на территории Чеченской республики существует зона вооруженного конфликта, что в этой зоне силами армии, МВД и др. осуществляется разоружение незаконных формирований вплоть до уничтожения военной техники, и что в этой зоне вводится "комплекс мер", включая целый ряд ограничений прав и свобод граждан, предусмотренных Законом "О чрезвычайном положении", но без его упоминания и обозначения характера правового режима.
В Постановл
Аргументы стороны, издавшей акт, что перечисленные репрессивные меры являются обычными полномочиями органов внутренних дел, не представляются убедительными. Законодатель однозначно отнес эти меры к чрезвычайным, применяемым только в условиях чрезвычайного положения, о чем прямо упоминается в статьях 22 и 23 Закона "О чрезвычайном положении", откуда они и были текстуально воспроизведены в постановлении 9 декабря. Ряд мер (проверка документов, досмотр транспорта и т. п.), применяется органами милиции в обычной обстановке только эпизодически при наличии специально оговоренных условий и гарантий ("при наличии достаточных оснований подозревать" и т. п.) чего нет при чрезвычайном положении в силу заведомой опасности самой ситуации. Правительство также осознавало эти различия. Так, в пункте 3 постановления после перечисления ограничений чрезвычайного характера имеется ссылка на "иные меры, предусмотренные в соответствии с компетенцией" органов внутренних дел. Наконец, в пункте 10 гарантии и компенсации военнослужащим в зоне данного вооруженного конфликта прямо приравнены к условиям чрезвычайного положения, что было закреплено позже и в Федеральном законе от 16 мая 1995 г.
Анализ указанных выше актов в их совокупности с учетом практики их применения и фактических последствий позволяет идентифицировать употребленные в них термины "ликвидация вооруженных формирований" как вооруженный конфликт немеждународного характера, "мероприятия по разоружению" - как режим чрезвычайного положения, а формулу "все имеющиеся у государства средства" - как неограниченные полномочия исполнительной власти в выборе средств и способов действия в данной ситуации.
В свете этого не вызывает сомнения нормативный характер всех указанных актов, содержащих правоорганизующие положения, обязательные для исполнения неопределенным числом лиц.
5. Ни Президент, ни Правительство Российской Федерации не обладают неограниченными полномочиями в принятии решений, в том числе и в сфере защиты конституционного строя. Принимая меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, Президент связан "установленным Конституцией порядком" (статья 80 часть 2 Конституции Российской Федерации), Конституцией и Федеральными законами (статья 90 часть 3), общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами, являющимися частью правовой системы (статья 15 часть 4). Аналогичным образом ограничены и полномочия Правительства (статьи 114, 115, часть 1). Ни в части 1 статьи 15, ни в статье 82, ни в других конституционных нормах не содержится каких - либо иных скрытых полномочий Президента и Правительства Российской Федерации, позволяющих им выйти за пределы, очерченные действующим законодательством, либо в опережающем порядке заполнить пробелы в правовом регулировании вопреки существующим запретам и ограничениям.
Фактическим изданием норм исключительного характера и введением особого правового режима с элементами военного и чрезвычайного положений Президент и Правительство Российской Федерации нарушили требования статей 55 часть 3, 56, 80, часть 2, 87, 88, 90, часть 3, 102, часть 1 пункты "б", "в", Конституции Российской Федерации, действующего и соответствующего Конституции Закона "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г., статьи 4 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.
Рассматриваемые акты в части использования вооруженных сил, кроме того, противоречат статьям 87 и 90, часть 3, Конституции Российской Федерации, поскольку эти силы были вовлечены в данный конфликт вопреки их предназначению, определенному специальной нормой статьи 10 Закона "Об обороне" от 24 сентября 1992 г. Часть третья данной статьи, которую мы полагаем действующей, так как она не может быть отменена Указом Президента Российской Федерации (статья 90, часть 3, Конституции Российской Федерации), прямо запрещает привлечение вооруженных сил к выполнению задач, не связанных с их предназначением (кроме как отражение агрессии, нанесения агрессору поражения, выполнения международных обязательств), по основаниям, не указанным в законе.
По этим же основаниям Конституционный Суд должен был признать не соответствующим Конституции Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г., утверждающий Основные положения военной доктрины Российской Федерации. Нормативный характер этому акту придают реализованные Президентом полномочия, предусмотренные пунктом "з" статьи 83 Конституции Российской Федерации, статья 1 Закона "Об обороне", а также сами особенности "официально принятых в государстве взглядов", сформулированных в нормативной форме именно в той части, где представлен неоправданно широкий и противоречащий закону перечень случаев использования вооруженных сил.
Как указывалось выше, рассматриваемые акты Президента и Правительства Российской Федерации по существу предоставляли их исполнителям неограниченные полномочия, никак не оговаривали какой-либо порядок выбора средств и способов ведения военных действий, обращения с комбатантами, защиты гражданского населения, гражданских объектов и вообще не имели какого-либо соотношения с нормами международного гуманитарного права. Выступивший в судебном заседании маршал В. Г. Куликов подтвердил в частности, что командованию и тем более рядовым военнослужащим эти международные нормы были просто неизвестны. Был нарушен основной принцип этих норм, гласящий, что права конфликтующих сторон выбирать методы и средства ведения войны не являются неограниченными. В результате издания и применения этих актов грубейшим образом были нарушены нормы, содержащиеся в Женевской конвенции 1949 г., дополнительных протоколах к ней, и прямо относящиеся к данному случаю нормы второго протокола от 12 августа 1949 г., касающиеся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера.
Указанные акты Президента и Правительства Российской Федерации не содержали также достаточной защиты и эффективных правовых средств против незаконного применения ограничений прав человека и злоупотребления этими ограничениями. В целом как по своему содержанию, так и по вытекающим из него последствиям ими был нарушен целый ряд конституционных норм, касающихся прав и свобод человека, в том числе статьи 17-23, 25, 27, 29, части 4, 5, 35, 40, части 1, 42, 45, части 1, 46, 48, части 2, 52, 53, 55, части 3 Конституции Российской Федерации. 6. Не предс
тавляется убедительным с конституционной точки зрения и ряд аргументов стороны, издавшей акты, о целесообразности и крайней необходимости предпринятых мер.
6. Не предс
Содержащиеся в актах решения обосновываются преимущественно необходимостью защиты суверенитета, территориальной целостности, конституционного порядка, государственной безопасности и прочих государственных интересов. Права человека стоят в этом перечне на последнем месте. Однако их нельзя признать однопорядковыми. Статья 2 Конституции Российской Федерации недвусмысленно и однозначно относит Человека, его Права и Свободы к высшей ценности. Этот основной отличительный принцип настоящей Конституции был грубо нарушен в пользу государственных предпочтений.
Не может служить непреодолимым препятствием праву народа на самоопределение и принцип территориальной целостности. Являясь одним из основных прав и открывая Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., право народа на самоопределение не содержит здесь никаких оговорок и ограничений, является реально действующим в международной практике, отражает прогрессивную историческую тенденци и в силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации включено в систему основных конституционных прав. Это право выражается и в статье 3 Конституции через принцип народовластия и в статье 66, предусматривающей возможность изменения статуса субъекта Федерации в определенном порядке. Представляется, что территориальная целостность не может утверждаться насильственно вопреки выраженному в законной форме самоопределению народа, и конфликт должен быть разрешен цивилизованным путем в пользу последнего.
Не могут служить доказательством добросовестности введения чрезвычайных мер и оправданием военного конфликта ссылки на крайнюю необходимость.
Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах (1984 г.) определяют, что такие ограничения и отступления государства - участники могут применять "только в случаях исключительной и действительной или неминуемой опасности, которая угрожает жизни нации" и "только тогда, когда существуют достаточные гарантии и эффектные средства правовой защиты против злоупотреблений". "На национальную безопасность нельзя ссылаться в качестве причины, когда речь идет о предотвращении только местной или относительно изолированной угрозы закону или порядку". Очевидно, что указанные принципы в данном случае не были соблюдены.
Кроме того, крайняя необходимость оправдана лишь при условии, что причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный. Известные же уже сейчас последствия предпринятых акций представляются явно несоизмеримыми с декларированными целями и предполагавшимся результатом.
Особое мнение
судьи Конституционного Суда Российской Федерации
В. О. Лучина
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" кратко излагаю свое особое мнение по настоящему делу.
Суть моей правовой позиции состоит в следующем: рассмотренные Конституционным Судом нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, в той мере и поскольку они не основывались на конкретных конституционных нормах, допускали использование Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, сопровождающееся незаконным ограничением и массовым нарушением прав и свобод граждан, а также разрушением социальной инфраструктуры на территории Чеченской Республики, - не соответствуют Конституции Российской Федерации.
Если согласиться с тем, что Указы Президента и постановления Правительства соответствуют Конституции, невольно возникает вопрос: а что представляет собой сама Конституция, на основе которой могут быть приняты решения, открывающие пути к войне с собственным народом?
Данные акты Президента и Правительства Российской Федерации составляют по своему предмету, содержанию, целям и задачам единую систему. Путь от подписания до их реализации силовыми действиями прослеживается достаточно четко. Невозможно отрицать причинно-следственную связь Указов Президента и постановления Правительства с известными трагическими событиями в Чеченской Республике. Она настолько очевидна, что не может быть дезавуирована даже организованным сопротивлением восстановлению конституционного строя и правопорядка в республике. Федеральная власть, избрав вооруженный метод решения чеченского вопроса, не приняла всех необходимых мер по защите основных прав и свобод граждан. Такое несоответствие благих целей средствам достижения их никак не может быть объяснено и оправдано.
Суверенитет Российской Федерации, ее независимость и государственная целостность - ценности очень высокого порядка, но они (я исключаю противопоставление) инструментальны по отношению к другой - высшей конституционной ценности - правам и свободам человека (статья 2). В иерархии ценностей, которые Президент поклялся уважать и охранять, права и свободы человека и гражданина также стоят на первом месте (статья 82). Он является их конституционным гарантом (статья 80). Согласно статье 18 Конституции именно права и свободы граждан определяют смысл, содержание и принятие законов и действий законодательной и исполнительной властей. На деле же опрокинутой оказалась вся пирамида основных конституционных ценностей. Конституционный строй утверждался через жертвы и разрушения. Разве можно защищать интересы одной части общества, угнетаемой правящим режимом, за счет жизни другой части чеченского общества? Как можно говорить о защите государственной целостности Российской Федерации, если в результате якобы "точечных" бомбовых и ракетных ударов гибнут невинные люди, уничтожаются жилые дома? Фактически ликвидированы гарантии права граждан на жизнь (статья 20 Конституции), на не прикосновенность жилища (статья 25), на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства (статья 27) и др. Растоптано достоинство личности (статья 21).
Конституционный строй, замешанный на крови, людском горе и бедах, как дорога, не ведущая в храм, теряет свое основное предназначение - служить Человеку.
Утверждение о том, что акты Президента и Правительства предусматривали действия, адекватные сопротивлению правящего в Чечне режима, и таковыми они были фактически, выглядит неискренним. Разумеется, в актах Президента и Правительства нет указаний убивать, разрушать, они не пренебрегают общей декларативной формулой об обеспечении прав и свобод граждан, но это, по выражению С. А. Ковалева, "лицемерные документы" (см. стенограмма пленарного заседания Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 1995 года. С. 13). И чтобы понять истинное содержание, необходимо с учетом части второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" оценивать как буквальный их смысл, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов. Материалы процесса позволяют мне сделать однозначный вывод: смысл рассматриваемых Указов Президента и Правительства для тех, кто их исполнял, был совершенно ясен и никаких сомнений не вызывал. Эти акты реально стали правовой базой для использования Вооруженных Сил на территории Чеченской Республики и, соответственно, незаконного ограничения и массового нарушения конституционных прав и свобод граждан. Президент Российской Федерации был полностью осведомлен об основных чеченских событиях и связанных с ними негативных явлениях(это также нашло подтверждение в процессе). Поскольку он не дезавуировал акты силовых министерств и ведомств, следовательно, был согласен с тем смыслом, который они придавали его Указам.
1. Прекращение Конституционным Судом производства по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" со ссылкой на часть вторую статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" необоснованно, поскольку данная норма запрещает прекращение производства как раз в случаях, когда действием акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Неопубликование как и последующая отмена Указа от 30 ноября 1994 г. не дают оснований для отказа в определении его конституционности. Во-первых, прекращение производства по такому делу не является обязанностью Конституционного Суда. Во-вторых, действием Указа были нарушены конституционные права и свободы граждан, вследствие чего производство по делу не может быть прекращено.
В равной мере неправомерна ссылка на статью 68 названного Закона, поскольку в ходе судебного заседания не было установлено, что разрешаемый проверяемым нормативным актом Президента Российской Федерации вопрос не получил разрешения в Конституции России или по своему характеру и значению не относится к числу конституционных.
Указ Президента от 30 ноября 1994 г. N 2137 не столь безобиден, как пыталась представить его президентская сторона. Он выполнил роль стартера, запустил военную машину, которая затем уже набирала обороты по своим законам. Его принятие и действие в течение 11 дней вызвало необратимые последствия, положило начало ограничениям прав и свобод граждан в Чеченской Республике, а в известной степени и на прилегающих к ней территориях других субъектов Российской Федерации.
Таким образом, выражая несогласие с выводами Суда по Указу от 30 ноября 1994 г. N 2137, я полагаю, что им допускалось использование Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, не исключающее ограничения и нарушения прав и свобод граждан. Указ не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку не опирается на ее конкретные нормы.
2. Признание Конституционным Судом Указа Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" принятым в пределах конституционных полномочий Президента Российской Федерации, предусмотренных статьями 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82 (часть 1), 87 (часть 1), 90 (часть 3) и 114 (пункт "ж" части 1) Конституции, и соответствующим Конституции Российской Федерации означает по существу выход Конституционного Суда за пределы предмета обращений заявителей. Ими не ставился вопрос о разрешении спора о компетенции в соответствии со статьями 93 и 94 Федерального Конституционного Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Согласно части 3 статьи 74 названного Закона Конституционный Суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении. Таким образом, использование Судом двойной формулы итогового решения по делу противоречит части третьей статьи 74 и статье 87 Федерального Конституционного Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Пункт "м" статьи 71 Конституции даже при очень большой натяжке не может служить основанием Указа. В нем говорится, что "оборона и безопасность; оборонное производство; ... " находятся в ведении Российской Федерации. Подчеркну: не Президента, а Российской Федерации в целом. Полномочия ее реализуют как Президент, так и все ветви федеральной власти: законодательная, исполнительная и судебная.
Президент единолично не располагает "всеми имеющимися у государства средствами", не может использовать их бесконтрольно, по своему усмотрению, тем более - наделять такими полномочиями Правительство. Это противоречило бы статье 10 Конституции, устанавливающей разделение властей.
Не подтверждает конституционность Указа часть 4 статьи 78 Конституции. В ней нет и намека на право Президента использовать "все имеющиеся у государства средства" либо делегировать подобные полномочия Правительству. Они обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, но делают это не произвольно, а согласно Конституции.
Признание Указа от 9 декабря 1994 г. N 2166 соответствующим Конституции Российской Федерации вызывает возражение с позиций толкования Судом части 2 статьи 80 Конституции. По моему мнению, данная норма закрепляет и характеризует статус Президента, его функции, направления деятельности, но не определяет его полномочия, которым посвящены статьи 83-89 Конституции. Более того, часть 2 статьи 80 предписывает, что он принимает меры "по охране суверенитета Российской Федерации ..." в установленном Конституцией порядке. Поэтому попытка выйти на общеправовой принцип "разрешено все, что не запрещено законом" некорректна, во-первых, в связи с недопустимостью распространения данного принципа на сферу действия публичной власти, во-вторых, это означало бы наделение Президента дискреционными полномочиями, правом принимать акты и совершать действия, руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом.
Неубедительны также в постановлении Суда ссылки на статьи 82 (часть 1) и 87 (часть 1), поскольку они определяют отдельные элементы статуса Президента (присяга и вытекающая из его должностного положения роль Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации), а не полномочия. Обоснование соответствия Указа N 2166 Конституции перечисленными нормами означает признание наличия у Президента скрытых полномочий, подразумеваемых текстом Конституции, но достаточно четко и однозначно не сформулированных. Такая позиция для меня неприемлема. Я убежден, что полномочия Президента не могут произвольно выводиться из его статуса.
Не создает надежной правовой опоры для Указа N 2166 часть 3 статьи 90 Конституции, устанавливающая иерархическое место Указов и распоряжений Президента, но вовсе не затрагивающая его компетенцию. Впрочем, эта статья достойна упоминания, но с точностью наоборот - для подтверждения неконституционности Указа.
Не прибавляет конституционности Указу и ссылка на пункт "ж" части 1 статьи 114 Конституции. На мой взгляд, Президент не вправе возлагать не принадлежащие ему полномочия на Правительство, не опасаясь нарушить при этом принцип разделения властей.
Отсутствие в перечисленных статьях Конституции конкретных полномочий Президента использовать Вооруженные Силы для разрешения внутренних конфликтов объясняется не тем, что глава государства (кроме двух случаев, как настаивал на процессе С. М. Шахрай) вправе делать это по собственному усмотрению. Причина до банальности проста - создатели новой Конституции не могли открыто допустить, что в демократическом правовом государстве Президенту придется восстанавливать конституционный строй в каком-либо из субъектов Федерации с помощью армии. Да и с настроением региональных лидеров нельзя было не считаться. А теперь эту оплошность или наивность пытаются компенсировать скрытыми полномочиями Президента. Нет таких полномочий и в действующих федеральных законах "Об обороне", "О безопасности", "О милиции", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" и других.
Среди полномочий Президента и Правительства Российской Федерации в области обороны (статьи 5 и 6 Закона "Об обороне") невозможно обнаружить те, которые бы позволяли им использовать Вооруженные Силы для разрешения внутреннего конфликта. Это естественно, ибо они имеют иное предназначение - "для отражения агрессии и нанесения агрессору поражения, а также для выполнения задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации" (статья 10 часть 2). Часть третья данной статьи (я сейчас не касаюсь правомерности отмены ее Президентом) допускала привлечение частей, подразделений и других формирований Вооруженных Сил к выполнению задач, не связанных с их предназначением, но "только на основании закона или по постановлению Верховного Совета Российской Федерации".
Законы: "О воинской обязанности и военной службе" (статьи 35 и 36), "О статус военнослужащих" (статья 24) не могут корректировать статью 10 Закона "Об обороне", поскольку прямо не регулируют использования Вооруженных Сил внутри страны.
Закон "О безопасности" не предусматривает полномочий Президента либо Правительства использовать "все имеющиеся у государства средства", в том числе Вооруженные Силы, для разрешения внутреннего конфликта и никоим образом не может быть истолкован в пользу конституционности актов Президента и Правительства.
Отнесение к объектам безопасности государства его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности (статья 1), а Вооруженных Сил - к силам обеспечения безопасности (статья 12) еще не означает, что они могут быть использованы для разрешения внутренних конфликтов. Действие данных статей не должно выходить за рамки статьи 10 Закона "Об обороне", определяющей в качестве основного назначения Вооруженных Сил обеспечение внешней безопасности, защиту от внешней агрессии.
В соответствии со статьей 11 Закона "О безопасности" общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент Российской Федерации. Ему предоставлено право принимать оперативные решения по обеспечению безопасности, но лишь "в пределах определенной законом компетенции".
Органы исполнительной власти осуществляют систему мероприятий по обеспечению безопасности личности, общества и государства и опять же "в пределах своей компетенции" (статья 10 часть третья). В Законе нет ни одного предписания, которое уполномочивало бы Президента и Правительство использовать Вооруженные Силы для разрешения внутренних конфликтов.
В процессе реализации рассматриваемых актов (прежде всего в силу содержащихся в них допусков, а не только вследствие эксцессов исполнителей) были нарушены такие принципы обеспечения безопасности, как законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства (статья 5); не были выполнены требования, согласно которым при обеспечении безопасности "не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом" (статья 7). Отсутствие в них конкретных полномочий Президента применять Вооруженные Силы для защиты, восстановления конституционного строя в каком-либо субъекте Российской Федерации также отвечает характеристике ее как демократического правового государства.
3. Статья 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, статья 3 (часть первая) Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", устанавливая полномочия Суда, определили, что он разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов Президента, Правительства Российской Федерации. Ни Конституция, ни Закон о Конституционном Суде не предписывают Суду рассматривать и разрешать дела о соответствии как Конституции, так и федеральным конституционным либо федеральным законам нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, в том числе Указов Президента России, постановлений Правительства Российской Федерации. Следовательно, единственным мерилом разрешения Конституционным Судом вопроса о соответствии (несоответствии) Конституции любого нормативного акта является только сама Конституция, а не федеральный закон. Решение вопроса о конституционности Указов Президента, постановлений Правительства опосредованным путем, через признание их Судом соответствующими или нет федеральным законам, исходя из презумпции конституционности последних, разрушает основы конституционного правосудия в Российской Федерации, означает переход на иную модель конституционной юрисдикции. Опосредованное признание конституционности оспариваемых нормативных актов Президента и Правительства возможно лишь при условии подтверждения конституционности тех законов, с которыми они сравниваются.
4. Постановление Суда вслед за аргументами стороны, издавшей оспариваемые акты, воспринимает тезис об "экстраординарной" ситуации в Чеченской Республике в связи с чем на ее территории не были введены ни правовой режим чрезвычайного, ни военного положения, а использован "особый режим восстановления конституционного правопорядка, защиты суверенитета, целостности Российской Федерации". Между тем, правовые основы названного режима в Российской Федерации отсутствуют: ни Конституция, ни федеральные законы не предусматривают известный законодательству и практике ряда зарубежных государств институт федерального вмешательства, так называемой "федеральной интервенции", допускающий применение вооруженных сил на территории субъектов федерации в случаях, определенных национальным законодательством. Именно отсутствие законодательной основы "режима восстановления конституционного правопорядка" переводит всю ситуацию и принятые в этой связи акты в режим неконституционности.
5. Конституционный Суд ограничился признанием не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 27 (часть 1), 29 (части 4 и 5), 55 (часть 3) и 56 только пунктов 3 (абзац 1, часть 5) и 6 (абзац 2) Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", оставив без надлежащей оценки акт в целом, без общего вывода о его конституционности либо неконституционности. Я считаю названное Постановление Правительства неконституционным в целом, поскольку его нормы логически вытекают из Указов Президента от 30 ноября 1994 г. и 9 декабря 1994 г., воспроизводят их положения, предписывают фактически те же меры, мероприятия и т. д. Оно неконституционно в силу смешения полномочий Президента и Правительства, недопустимости возложения на Правительство обязанности "использовать все имеющиеся у государства средства", означающее свободный, ничем и никем не ограниченный выбор Правительством мер, средств и форм их применения.
6. Не могу согласиться с прекращением производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации", а также о проверке самых Основных положений этой доктрины. Выводы Суда о том, что положения военной доктрины не содержат нормативных предписаний, не имеют юридически обязательного характера и не могут проверяться Конституционным Судом на их соответствие Конституции России, а Указ Президента не может считаться действующим впредь до внесения в него необходимых изменений, я воспринимаю как недоразумение. Утверждение Указом Президента того или иного документа (доктрины, положения, программы) придает ему характер официального общеобязательного акта.
Указ Президента от 2 ноября 1993 года и Основные положения военной доктрины содержат различные, в том числе нормативные предписания, поскольку они обращены к неперсонифицированным субъектам, подлежат многократному применению, предусматривают тот или иной вид ответственности за их несоблюдение. Здесь важно заметить, что в соответствии со вторым разделом "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации (пункт 2) законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу новой Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции. Так как Основные положения военной доктрины изначально содержали формулу о допустимости использования Вооруженных Сил при разрешении внутренних конфликтов, в этой своей части они противоречат разделу второму Конституции и поэтому не должны применяться.
7. Акты Президента и Правительства, ставшие предметом рассмотрения в Конституционном Суде, находятся в противоречии с международными обязательствами Российской Федерации. В 1989 году мы ратифицировали Дополнительный протокол к Женевским конвенциям 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Присоединяясь к протоколу, мы пообещали, что никогда не будем в качестве метода военных действий "подвергать нападению, уничтожать, вывозить или приводить в негодность объекты, необходимые для выживания гражданского населения" (статья 14), и никогда объектом нападения не должны становиться "установки и сооружения, содержащие опасные силы", "даже в тех случаях, когда такие объекты являются военными объектами, если такое нападение может вызвать высвобождение опасных сил и последующие потери среди гражданского населения" (статья 15).
Вместо заключения. В 1991-1994 годах на территории Чеченской Республики - субъекта Российской Федерации - сложилась "экстраординарная" ситуация, когда отрицалось действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов, была разрушена система конституционных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и свобод граждан, возникла угроза целостности Российского государства. Все это диктовало необходимость восстановления конституционного строя в республике.
Однако какой бы не была эта ситуация, она не может служить доказательством конституционности принятых мер, установление которой лежит в правовой, а не в политической плоскости. И никакие ссылки на "целесообразность", "обстоятельства" не в состоянии оправдать неконституционность рассмотренных актов. Использованию Вооруженных Сил при разрешении внутренних конфликтов (тем более - неправомерному!) всегда существует альтернатива, сохраняется возможность мирных переговоров, компромиссов, политических решений. Только следуя этому курсу, создавая условия для заинтересованного участия всех субъектов в государственно-правовом объединении, можно обеспечить суверенитет Российской Федерации, ее независимость и государственную целостность.
В последнее время все более очевидным становится стремление определенных кругов российского руководства и некоторых средств массовой информации объяснить чеченскую трагедию эксцессами исполнителей и возложить на них всю вину, сделать Вооруженные Силы заложниками политики. Никто не хочет платить за допущенные стратегические просчеты, за то, что предполагаемый бескровный блицкриг обернулся затяжными крупномасштабными боевыми действиями, унесшими многие тысячи человеческих жизней. Но отвечать должны и в первую очередь те, кто принимал политические решения, и лишь затем - все остальные в рамках "эксцессов исполнения".
Особое мнение
судьи Конституционного Суда Российской Федерации
Б. С. Эбзеева
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю следующее особое мнение.
I. О нормативности рассматриваемых Конституционным Судом правовых актов. В действующей Конституции РФ не содержатся достаточно определенные критерии нормативности правовых актов. Суд, однако, не вправе игнорировать того, что закрепленный в статье 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей предполагает судебную проверку любого правового акта, издаваемого главой государства, законодательной или исполнительной властью. В правовом государстве с присущим ему разделением властей не может быть актов публичной власти, изъятых из - под судебного контроля. Между тем суды общей юрисдикции или арбитражные суды не могут, согласно действующему законодательству, включая Конституцию и Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", оценивать эти акты с точки зрения их соответствия Конституции или законности, когда масштабом легитимности оцениваемого акта выступает не Конституция, а закон.
Следовательно, руководствуясь статьей 10 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд при определении нормативности трех указов Президента Российской Федерации (от 2 ноября 1993 г. N 1833, от 30 ноября 1994 г. N 2137, от 9 декабря 1994 г. N 2166) и постановления Правительства Российской Федерации (от 9 декабря 1994 г. N 1360) должен соотносить эту проблему с прямым действием Конституции Российской Федерации и оценивать собственную компетенцию, закрепленную в части 2 статьи 125 Конституции, в соответствии с принципом разделения властей.
Данный вывод основывается на сложившихся в отечественной правовой доктрине представлениях о нормативности правовых актов и созданном Конституционным Судом ранее прецеденте (см.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. N 1. С. 48). Не ставился под сомнение этот вывод и представителями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (см.: Стенограмма пленарного заседания Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 1995 г. С. 95).
Таким образом, все указанные правовые акты вопреки мнению большинства судей являются нормативными и при наличии прочих условий подпадают под юрисдикцию Конституционного Суда Российской Федерации, определяемую, в частности, частью 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, а запрос обратившихся в Суд заявителей соответствует требованиям статей 84 и 85 Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Вместе с тем полагаю, что производство по делу в части, касающейся Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации", должно быть на основании статьи 68 Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" прекращено. Но не потому, что данный Указ и "Основные положения военной доктрины" не содержат нормативных предписаний, как считает Суд, а потому, что вопрос, разрешаемый настоящим Указом и утвержденной (в редакции Указа - "принятой") им военной доктриной (в редакции Указа - "Основными положениями военной доктрины"), не получил разрешения в Конституции Российской Федерации. В Конституции нет запрета на использование Вооруженных Сил Российской Федерации для разрешения внутренних вооруженных конфликтов. Поэтому их использование зависит от усмотрения законодателя, выраженного в форме закона, пределы которого (усмотрения) определяются Конституцией Российской Федерации. Главное конституционное требование при этом - соответствие предпринимаемых в защиту государства мер масштабам угрозы конституционному строю, ибо в противном случае действия самих органов государственной власти и их должностных лиц могут быть квалифицированы как посягательство на конституционный строй.
Это, однако, не снимает вопроса о соответствии данного Указа действующим федеральным законам. Согласно части 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить не только Конституции, но и федеральным законам.
II. Об объекте охраны. Существо рассматриваемого Конституционным Судом дела заключается в проблеме охраны государства (согласно преамбуле Конституции - "сохранении исторически сложившегося государственного единства"), под которой следует понимать систему конституционных органов и конституционных институтов, гарантирующих сохранение правового и фактического состояния государства и эффективное противостояние посягательствам на государство, от кого бы они ни исходили. Объектами охраны являются целостность и неприкосновенность территории государства, единство системы государственной власти (статьи 4 и 5 Конституции Российской Федерации), в целом юридическая и фактическая конституция (конституция в материальном смысле) и закрепленные в главе 1 Конституции основы конституционного строя, в том числе демократическая федеративная правовая государственность с республиканской формой правления, права и свободы человека и гражданина, народный суверенитет, федерализм и др., как они закреплены в действующем Основном Законе Российской Федерации.
III. Поводы к осуществлению мер по охране государства. Акты федеральных органов государственной власти, оцениваемые Конституционным Судом Российской Федерации, не могут рассматриваться вне контекста тех событий, которыми они были вызваны. Сформированные в 1991 году в Чеченской Республике органы с точки зрения федерального законодательства, на котором основывается деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, без законных к тому оснований присвоили государственную власть. Согласно части 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Прежняя Конституция Российской Федерации также предусматривала, что право на власть приобретается любыми органами и лицами лишь в результате свободного волеизъявления народа, выраженного посредством выборов. В связи с этим пятый Съезд народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 года в Постановлении "О признании незаконными выборов, проведенных 27 октября 1991 года в Чечено-Ингушской Республике" пришел к выводу, что проведенные в Чечено-Ингушской Республике 27 октября 1991 года выборы парламента и президента Республики незаконны, а принятые ими акты не подлежат исполнению.
Конституционный Суд, однако, должен учитывать возможное в условиях глубоких формационных преобразований, переживаемых страной, несовпадение законности и легитимности. Если тем не менее отношение федеральных органов государственной власти к органам и лицам, фактически осуществлявшим властные полномочия в Чеченской Республике в 1991-1994 годы, предопределялось названным постановлением, не только Президент Российской Федерации, но и иные конституционные органы государственной власти были обязаны принять меры по восстановлению нарушенного конституционного строя. Полномочия федеральных органов государственной власти при этом определяются в соответствии с принципом разделения государственной власти, как он закреплен в статье 10 и раскрывается в последующих положениях Конституции Российской Федерации. Президент Российской Федерации не единственный хранитель государственности, эта функция Конституцией Российской Федерации возлагается на все конституционные органы государства и их должностных лиц и осуществляется ими в соответствии с их компетенцией. Поэтому всякое вторжение в компетенцию других органов и должностных лиц есть нарушение принципа разделения властей (статья 10) и в свою очередь должно квалифицироваться как присвоение властных полномочий (часть 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации) и влечь предусмотренные федеральным законом последствия.
IV. Об объеме полномочий Президента и Правительства Российской Федерайии по восстановлению конституционного строя. Усмотрение Президента и Правительства Российской Федерации в подобной ситуации ограничено выбором предусмотренных Конституцией и законом средств охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Главное заключается в том, что предпринимаемые главой государства меры должны быть законны. Объем полномочий Президента Российской Федерации в подобных ситуациях определяется законодательной властью. Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы Российского государства на основе надпозитивного права государственной необходимости. Согласно части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности не по личному усмотрению, а в установленном Конституцией Российской Федерации порядке. Акты главы государства подзаконны. Конституция Росссийской Федерации устанавливает, что они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (часть 3 статьи 90). Другое дело, что действующее законодательство в этой сфере страдает пробельностью и противоречивостью и не предусматривает принятие мер, адекватных возможным угрозам Конституции Российской Федерации и потребностям охраны государства. Но это не означает, что Президент Российской Федерации может действовать в подобных ситуациях по собственному усмотрению, опираясь на часть 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации, в которой содержится текст его присяги. Присяга главы государства является гарантией от умышленного нарушения им Конституции, но не предоставляет Президенту Российской Федерации никаких дополнительных полномочий.
Тем не менее из Конституции Российской Федерации можно вывести некоторые основные критерии правомерности действий федеральных органов государственной власти в таких условиях: а) сохранение и стабильность основ конституционного строя Российской Федерации; б) уважение основ правового статуса личности и незыблемость неотъемлемых прав человека и гражданина; в) стабильность Федеративного договора, как он интегрирован в Конституцию; г) уважение и соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств по международным договорам с участием Российской Федерации.
В связи с этим оспариваемые акты Президента и Правительства Российской Федерации не могут оцениваться Судом не только без учета событий, которыми они были вызваны, но и вне последовавших за их исполнением результатов. В частности, реализация указанных актов вызвала многочисленные жертвы среди мирного населения, большие разрушения и уничтожение имущества граждан. Неадекватность актов и особенно мер по их реализации потребностям пресечения покушения на конституционный строй Российской Федерации им самим придает характер покушения на Конституцию Российской Федерации.
При этом речь не может идти о так называемых "эксцессах исполнителя". Конституционная ответственность за выполнение актов публичной власти не может возлагаться на непосредственного исполнителя. Части и подразделения Вооруженных Сил и личный состав МВД Российской Федерации не могут и не должны нести конституционной ответственности за исполнение государственно-властных велений главы государства или Правительства Российской Федерации, ибо имеется причинно - следственная связь между оцениваемыми Судом актами и многочисленными жертвами и разрушениями в Чеченской Республике.
В связи с этим полагаю не соответствующим природе конституционного правосудия лишь сопоставление текстов оцениваемых Судом актов с текстом Конституции Российской Федерации. Такая позиция противоречит части второй статьи 43, в которой говорится именно о действии акта, то есть его интеграции в социальную практику, а также части второй статьи 74 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", в которой говорится о сложившейся правоприменительной практике. Тем самым Суд ориентируется не на лингвистический анализ текста актов, а на их содержательную характеристику сквозь призму действующей Конституции Российской Федерации.
V. Выводы.
1. Полагаю безосновательным прекращение производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации N 2137 от 30 ноября 1994 г. "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", помеченного грифом "секретно". В данном случае действие Указа N 2137 (а в части второй статьи 43 Закона о Конституционном Суде говорится именно о действии проверяемого акта) отождествлено с его реализацией. Между тем права человека и гражданина были ограничены самим изданием этого акта, и поэтому Суд был обязан рассмотреть его соответствие Конституции Российской Федерации по существу, имея, кроме того, в виду, что в период своего действия этот Указ был помечен грифом "секретно", а согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Обращаю внимание также на то, что при этом нарушена правовая логика подхода к оценке проверяемых Судом актов: если в одном случае (применительно к Указу Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 и Постановлению Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360) результаты их реализации признаны не имеющими значения для вывода об их конституционности, в другом (применительно к Указу Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137) - именно последствия реализации (Суд пришел к выводу, что предусмотренные Указом N 2137 меры реализованы не были) положены в основу содержащегося в пункте 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации решения.
2. Оцениваемые Конституционным Судом Российской Федерации акты в процессе их реализации оказались репрессивной мерой, в конечном счете наносящей ущерб основам конституционного строя Российской Федерации. В частности, избранные в соответствии с этими актами способы охраны Конституции Российской Федерации на территории Чеченской Республики привели к нарушению принципа демократического правового государства (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации), согласно которому конституционные органы государственной власти могут действовать только в рамках установленных Конституцией полномочий и в предписанных ею пределах. В данном контексте противоречит части 2 статьи 80 и части 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации содержащаяся в пункте 2 Постановления Конституционного Суда посылка (позиция Суда раскрывается в мотивировочной части Постановления) о существовании у Президента Российской Федерации исключительных полномочий на основе так называемого надпозитивного права государственной необходимости.
Неадекватность использовавшихся для достижения указанных в оспариваемых актах средств провозглашенным в них целям привела к нарушению закрепленного в статье 2 Конституции Российской Федерации принципа, согласно которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина охватывает как нормотворчество, так и правореализацию на всех ее стадиях и в любых формах, и невыполнение этой конституционной обязанности государства, его органов и должностных лиц не может быть оправдано так называемыми "эксцессами исполнителя". Конституционная ответственность за выполнение актов публичной власти не может возлагаться на непосредственного исполнителя. Тем более, что федеральные органы государственной власти были информированы о грубых нарушениях прав человека, вызванных реализацией оспариваемых в Конституционном Суде актов (см.: Стенограмма пленарного аседания Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 1995 г. С. 6-15).
3. В менее общем плане полагаю необходимым обратить внимание на пункт 1 Указа Президента Российской Федерации N 2166 от 9 декабря 1994 г., которым Правительству Российской Федерации в соответствии с пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации поручается использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан и пр. Такое поручение соответствует конституционному типу отношений главы государства и федеральной исполнительной власти (часть 2 статьи 80, часть 1 статьи 115, пункты "б" и "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации) лишь при условии, что речь идет об обычных конституционных полномочиях самого Правительства. Между тем при оценке конституционности Указа N 2166 требование об использовании "всех имеющихся у государства средств" должно сопрягаться с содержащимся в преамбуле данного Указа (абзац второй) положением, что на территории России находится "вне закона" деятельность, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства и др. (часть 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации). Таким образ
ом, с одной стороны, игнорируется закрепленный в статье 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых обладает собственной компетенцией при реализации нормы, содержащейся в части 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации, и самостоятельна в осуществлении своих полномочий.
Таким образ
С другой стороны, в строго юридическом смысле постановка "вне закона" означает изъятие граждан и их ассоциаций из-под защиты закона. Согласно статье 2 Конституции Российской Федерации государство не дарует, а признает, соблюдает и защищает права и свободы человека и гражданина. Иное истолкование данного конституционного положения означает отчуждение неотчуждаемых и принадлежащих каждому человеку от рождения прав и свобод, что является нарушением статей 17, 18, 19 Конституции Российской Федерации, а в более общем плане - принципа демократической государственности, также закрепленного в Основном Законе (часть 1 статьи 1).
4. Данным Указом Президента Российской Федерации предопределяется нормативное содержание Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360, которое одновременно может рассматриваться как форма официального толкования акта главы государства, его действительного содержания. В частности, в пункте 1 настоящего Постановления Министерству обороны вменяется (совместно с МВД Российской Федерации) осуществить разоружение незаконных формирований на территории Чеченской Республики, а в случае невозможности изъятия - уничтожить авиационную, бронетанковую технику, артиллерию и тяжелое вооружение. Тем самым санкционируются военные действия частей и подразделений Вооруженных Сил Российской Федерации против указанных формирований.
Одновременно в пункте 3 данного акта предусмотрен ряд ограничений прав и свобод граждан, присущих обычно режиму чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение, однако, не вводилось, и, следовательно часть 1 статьи 56 не может служить правовой основой установленных Правительством ограничений. Кроме того, акт исполнительной власти не может квалифицироваться как законное ограничение прав и свобод человека и гражданина в смысле части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. А это означает, что Правительство Российской Федерации также вышло за рамки своих конституционных полномочий, следовательно, проверяемое Судом Постановление N 1360 не может в этой части быть признано соответствующим Конституции Российской Федерации.
Помимо этого, в рассматриваемом Судом Постановлении Правительства Российской Федерации N 1360 не были установлены ограничения для действий органов государства и их должностных лиц, на которых возложено исполнение данного акта, и не указаны гарантии защиты гражданского населения, объектов, необходимых для его выживания, установок и сооружений, содержащих опасные силы и др., предусмотренные Дополнительным протоколом к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающимся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Тем самым были созданы условия для нарушения обязательств по международным договорам Российской Федерации, которые согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда Российской Федерации
Т. Г. Морщаковой по делу о проверке конституционности
Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года
N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной
законности и правопорядка на территории Чеченской
Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря
1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных
вооруженных формирований на территории Чеченской Республики
и в зоне осетино-ингушского конфликта", постановления
Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360
"Об обеспечении государственной безопасности и территориальной
целостности Российской Федерации, законности, прав в свобод
граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований
на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов
Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от
2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации"
I
Конституционным Судом Российской Федерации прекращено производство по проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", поскольку он утратил силу и был заменен другими актами. Согласно части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" он вправе принять такое решение.
Однако Закон в таких случаях не исключает и продолжения производства. Полагаю, что в данном деле это было необходимо, учитывая экстраординарность мер, осуществление которых предусматривалось в соответствии с отмененным Указом. Фактически Указ планировал введение чрезвычайного положения. Отдельные его предписания имели нормативный характер и предполагали введение ограничений конституционных прав и свобод граждан. Это относится прежде всего к предписаниям пункта 4 об "организации установления особого режима въезда и выезда, а также особого порядка передвижения в зоне чрезвычайного положения".
Вместе с тем Указ был введен в действие с момента его подписания и считался не подлежащим опубликованию. Однако ни введение чрезвычайного положения, ни проведение при этом мероприятий, ограничивающих права граждан, не могут осуществляться на основании секретных актов, без их опубликования для всеобщего сведения.
При издании Указа, а также при принятии решения о том, что он вступает в силу с момента его подписания и не подлежит опубликованию, естественно, не предполагалось, что Указ не будет реализован. Если бы в соответствии с этим Указом планируемые мероприятия были осуществлены, то его действие привело бы к нарушению прав граждан. В такой ситуации Конституционный Суд был бы не вправе прекратить производство по проверке конституционности данного акта даже в связи с его последующей отменой.
Однако и принимая во внимание, что Указ N 2137 реально не действовал и признан утратившим силу, считаю, что в части положений, ограничивающих права граждан, Указ уже в момент его издания не соответствовал по порядку введения в действие и опубликования Конституции Российской Федерации, а именно ее статье 15 (часть 3), предусматривающей, что "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Введение такого рода актов в действие с момента подписания не соответствует обязанности органов власти следовать Конституции и законам.
II
1. Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", адресованный Правительству Российской Федерации, является распорядительным, а не нормативным актом.
Доводы Совета Федерации о том, что этот Указ, рассматриваемый в системе с изданным на его основе постановлением Правительства, приобретает нормативное значение, необоснованны. Рассмотрение указанных актов в их взаимосвязи имеет значение для установления субъектов и содержания реализованных путем их издания правомочий, но не придает Указу N 2166 нормативного характера. Данный Указ не содержит материально-правовых норм, закрепляющих полномочия или ответственность Правительства. В нем нет и установлений о порядке принятия, опубликования и введения в действие какого-либо другого нормативного, в частности правительственного, акта, которые в соответствии с пунктом 3 части первой статьи 86 Закона о Конституционном Суде могли бы рассматриваться в качестве элементов нормативных предписаний, подлежащих проверке Судом. Оценка же конституционности Указа как распорядительного правового акта не подведомственна Конституционному Суду, который разрешает дела о соответствии Конституции лишь нормативных актов (статья 125, часть 2, Конституции, пункт "а" части первой статьи 3 Закона о Конституционном Суде).
2. Однако в запросе Совета Федерации о проверке конституционности Указа от 9 декабря 1994 года N 2166 фактически оспаривается компетенция Президента. Совет Федерации утверждает, что названным Указом нарушено установленное Конституцией разграничение полномочий между органами государственной власти, поскольку использование Вооруженных Сил Российской Федерации на ее территории при чрезвычайных обстоятельствах возможно только при чрезвычайном или военном положении и без согласия Совета Федерации не допускается. Следовательно, Совет Федерации настаивает на своей компетенции при решении данного вопроса.
Таким образом, обращение в Конституционный Суд вызвано, по существу, спором о компетенции. При разрешении такого спора предметом рассмотрения в Конституционном Суде могут быть не только нормативные, но и иные правовые акты или действия правового характера.
3. Совет Федерации в данном случае вправе оспаривать в Конституционном Суде компетенцию Президента, реализованную в издании ненормативного Указа от 9 декабря 1994 года N 2166. Советом Федерации ранее были приняты несколько постановлений (от 8 декабря, 17 декабря 1994 года и 19 января 1995 года), в которых Президенту предлагалось дать поручения органам исполнительной власти о неприменении силы на территории Чеченской Республики до принятия в соответствии с Конституцией Российской Федерации решения по этому вопросу компетентными органами. Такое предварительное обращение к государственному органу, компетенция которого оспаривается, предусмотрено пунктами 5 и 6 части первой статьи 93 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации в качестве условия допустимости рассмотрения спора о компетенции.
Согласно части третьей статьи 74 названного Закона Конституционный Суд не связан доводами сторон, в том числе их обоснованием процедуры, в которой может быть проверена конституционность акта, то есть в данном случае ходатайством Совета Федерации рассмотреть Указы Президента в порядке проверки нормативных актов.
Суд вправе перейти к другой предусмотренной Законом процедуре и проверить оспариваемый в данном деле распорядительный акт как предмет спора о компетенции, поскольку это соответствует содержанию обращения Совета Федерации и им фактически были соблюдены условия, при которых такой спор является допустимым.
4. Суд, руководствуясь статьей 94 Закона о Конституционном Суде, рассматривает такие споры исключительно с точки зрения установленного Конституцией разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.
Результатом рассмотрения спора о компетенции должно быть подтверждение или отрицание конституционных полномочий органа государственной власти издать акт правового характера (статья 95 Закона). При этом вопрос об оценке содержания распорядительных ненормативных актов не возникает, так как это содержание исчерпывается осуществленным полномочием.
Вывод Конституционного Суда о том, что Указ Президента N 2166 принят в пределах его конституционных полномочий (пункт 2 постановления), реализует возможности оценки распорядительного акта Президента в споре о компетенции, предусмотренные частью первой статьи 95 Закона.
Проверяя наличие конституционной компетенции, осуществленной посредством принятия ненормативных правовых актов, Конституционный Суд воздерживается от исследования их реализации. Исполнение подобных актов не является правоприменительной практикой по смыслу Закона о Конституционном Суде. Такая практика имеет значение лишь для выявления содержания правовых норм, но не распорядительных предписаний. Результаты исполнения последних - предмет исследования других судов.
III
Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" в соответствии со статьей 115 Конституции Российской Федерации издано во исполнение как Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166, так и иных действующих законов, что видно из текста постановления. Проверке с точки зрения соответствия Конституции подлежали только его нормативные положения (пункт "а" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, статьи 84-87 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации). Однако некоторые из них по своему характеру являются вторичными нормативными предписаниями, так как воспроизводят нормы действующих законов, и даже при сомнении в их конституционности не могут быть проверены в данном деле Конституционным Судом по собственной инициативе.
Вместе с тем введение каких-либо новых нормативных ограничений прав граждан постановлением Правительства (или иным подзаконным актом) противоречит статье 55 (часть 3) Конституции, поскольку согласно этой конституционной норме такие ограничения допускаются не иначе как на основании федерального закона. Конституционный Суд, исходя из этих посылок, признал неконституционным ряд ограничений, содержащихся в рассматриваемом постановлении.
Однако по тем же мотивам не соответствует Конституции положение части 2 абзаца первого пункта 3, допускающее "проверку документов в местах скопления граждан". Такая мера по действующему законодательству возможна только в режиме чрезвычайного положения. Ее введение постановлением Правительства без объявления такого положения нарушает статью 31 Конституции Российской Федерации, гарантирующую право граждан на свободу собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования.
Нормативное содержание, являющееся по существу правоограничивающим и неконституционным, имеет также абзац первый пункта 4 постановления, предписавший Министерству внутренних дел Российской Федерации "обеспечить закрытие административных границ Чеченской Республики". Данное предписание не согласуется с правом на свободу передвижения, закрепленным в статье 27 Конституции. "Закрытие границ" не совпадает по объему и содержанию с правомочием внутренних войск проводить оцепление (блокирование) участков местности при пресечении массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка, что допускается пунктом "ж" части первой статьи 23 Закона Российской Федерации "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации".
_______________