Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности пунктов 9 и 9 1 статьи 26 и пункта 4 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Боброва Евгения Анатольевича
город Санкт-Петербург 25 декабря 2025 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей А.Ю.Бушева, Л.М.Жарковой, К.Б.Калиновского, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, А.В.Коновалова, М.Б.Лобова, В.А.Сивицкого, Е.В.Тарибо,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47 1 , 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" ,
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пунктов 9 и 9 1 статьи 26 и пункта 4 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" .
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Е.А.Боброва. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые им законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д.Князева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Гражданин Е.А.Бобров оспаривает конституционность пунктов 9 и 9 1 статьи 26 "Порядок формирования и полномочия территориальных комиссий", регулирующих полномочия территориальных избирательных комиссий, в том числе при организации подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления и местного референдума, а также пункта 4 статьи 30 "Гласность в деятельности комиссий" Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривающего порядок назначения наблюдателей при проведении выборов в качестве одной из гарантий обеспечения принципа гласности в деятельности комиссий и устанавливающего, в частности, что одно и то же лицо может быть назначено наблюдателем только в одну комиссию, если иное не предусмотрено федеральным законом.
1.1. Как следует из представленных материалов, решением Ногинского городского суда Московской области от 9 сентября 2023 года, с которым согласились вышестоящие суды (апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 25 сентября 2023 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 23 апреля 2024 года и определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 2 августа 2024 года), было отказано в удовлетворении административного искового заявления Е.А.Боброва, поданного 8 сентября 2023 года в 17 часов 34 минуты, о признании незаконным бездействия территориальной избирательной комиссии города Ногинска Московской области (далее - ТИК города Ногинска), отказавшей ему в осуществлении на выборах депутатов Совета депутатов Богородского городского округа Московской области второго созыва наблюдения в участковой избирательной комиссии № 3891, куда он 8 сентября 2023 года не был допущен председателем данной комиссии. При этом суды сослались на то, что Е.А.Бобров в качестве наблюдателя в указанную участковую избирательную комиссию был направлен зарегистрированным кандидатом Б., о чем 4 сентября 2023 года в 17 часов 45 минут была уведомлена ТИК города Ногинска. Однако ранее в тот же день в 14 часов 55 минут в эту же избирательную комиссию политической партией "Российская партия пенсионеров за социальную справедливость" (избирательным объединением) был представлен список наблюдателей, согласно которому Е.А.Бобров направлялся в качестве наблюдателя в участковую избирательную комиссию № 1837.
При таких обстоятельствах ТИК города Ногинска посчитала возможным допустить его к осуществлению наблюдения в участковой избирательной комиссии № 1837, поскольку одно и то же лицо может быть наблюдателем только в одной комиссии. Отказывая в признании оспариваемого бездействия незаконным, суды отметили, что поданная 8 сентября 2023 года в 13 часов 40 минут в ТИК города Ногинска жалоба Е.А.Боброва, которая однозначно подтверждала его личное согласие быть наблюдателем в участковой избирательной комиссии № 3891, была рассмотрена рабочей группой, образованной ТИК города Ногинска, и ее решением он был допущен к осуществлению наблюдения в указанной участковой избирательной комиссии. В результате это позволило ему 9 сентября 2023 года в 11 часов 00 минут приступить к осуществлению полномочий наблюдателя в участковой избирательной комиссии № 3891.
По мнению Е.А.Боброва, пункт 4 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" во взаимосвязи с пунктами 9 и 9 1 статьи 26 этого же Федерального закона не соответствует статьям 2, 18, 21 (часть 1), 24 (часть 2), 32 (часть 1), 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, так как не определяет порядка действий территориальной избирательной комиссии в случае выявления того обстоятельства, что различными управомоченными субъектами одно и то же лицо в нарушение законодательного запрета назначено наблюдателем более чем в одну участковую избирательную комиссию, в частности не предусматривает обязательного извещения заинтересованных лиц и принятия иных мер, необходимых для устранения указанного нарушения.
1.2. Конституционный Суд Российской Федерации принимает к рассмотрению жалобу на нарушение конституционных прав и свобод нормативным актом, если придет к выводу, что имеются признаки их нарушения в результате применения оспариваемого акта в деле с участием заявителя и неопределенность в том, соответствует ли оспариваемый акт Конституции Российской Федерации. Он принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых положений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, в том числе в решениях по конкретному делу, или сложившейся правоприменительной практикой, исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным основаниями и доводами, изложенными в жалобе (статьи 3, 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" ).
Заявитель усматривает неконституционность пунктов 9 и 9 1 статьи 26 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в том, что они не устанавливают полномочий территориальных избирательных комиссий, связанных с реагированием на выявленные факты представления в них различными управомоченными субъектами - избирательным объединением, выдвинувшим зарегистрированного кандидата (зарегистрированных кандидатов) или зарегистрировавшим список кандидатов, и зарегистрированным кандидатом - списков наблюдателей в случае, когда одно и то же лицо назначается ими наблюдателем в разные участковые избирательные комиссии.
Между тем указанные пункты не являются по своему нормативному содержанию исчерпывающими и не охватывают всех возложенных на территориальные избирательные комиссии обязанностей по подготовке и проведению выборов и референдума, предполагая осуществление ими и иных полномочий в соответствии с названным Федеральным законом , иными федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Это означает, что отсутствие в них прямого указания на порядок действий территориальных избирательных комиссий в случае обнаружения нарушения в представленных управомоченными субъектами списках наблюдателей правила, согласно которому одно и то же лицо может быть назначено наблюдателем только в одну комиссию (если иное не предусмотрено федеральным законом), само по себе не может свидетельствовать о нарушении конституционных прав и свобод человека и гражданина, тем более что оспариваемые пункты 9 и 9 1 статьи 26 названного Федерального закона вовсе не рассчитаны на обеспечение гласности в деятельности избирательных комиссий и регулирование условий участия наблюдателей в избирательном процессе.
Из представленных судебных актов, принятых по административному делу с участием Е.А.Боброва, также следует, что судами первой и вышестоящих инстанций при обосновании принятых решений не применялся пункт 9 1 данной статьи, а потому в отношении него заявителем не может быть реализовано право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод, поскольку таким правом обладают граждане, чьи права и свободы, по их мнению, нарушаются примененными в конкретном деле законоположениями.
Соответственно, производство по делу о проверке конституционности пунктов 9 и 9 1 статьи 26 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в силу пункта 2 части первой статьи 43 и части первой статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" подлежит прекращению.
1.3. Исходя из этого предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является пункт 4 статьи 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в той мере, в какой он служит основанием для решения вопроса о допуске территориальной избирательной комиссией наблюдателя в участковую избирательную комиссию в случае, когда в представленных в территориальную избирательную комиссию управомоченными субъектами списках наблюдателей одно и то же лицо назначено наблюдателем в разные участковые избирательные комиссии.
2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1 - 3). Развивая данные положения, содержащиеся в главе 1 "Основы конституционного строя", которым не могут противоречить никакие другие конституционные нормы, Конституция Российской Федерации также предусматривает право граждан участвовать на основе принципа равенства перед законом и судом в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 16; статья 19, часть 1; статья 32, части 1 и 2).
Избирательные права являются необходимой составной частью конституционного права участвовать в управлении делами государства и характеризуются общей направленностью на легитимацию публичной власти. Входя в структуру конституционно-правового статуса избирателя, электоральные права являются в то же время и элементом института выборов в целом, в них воплощается как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и справедливом формировании на этой основе органов государственной власти и местного самоуправления, немыслимом без обеспечения подлинного народовластия и достоверного определения результатов избирательных кампаний посредством законных электоральных процедур (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2013 года № 8-П , от 15 ноября 2018 года № 42-П , от 7 июня 2023 года № 31-П , от 17 мая 2024 года № 23-П и др.).
Участие граждан Российской Федерации в избирательном процессе предполагает наличие у них уверенности в том, что в законодательстве закреплены адекватные механизмы фиксации их суверенной воли, которая материализуется в объективных результатах голосования, а каждый избиратель вправе рассчитывать на то, что его голос в поддержку того или иного конкретного кандидата (списка кандидатов), одновременно выступающий слагаемым общей воли народа (населения публичного образования), будет учтен и найдет отражение в итогах выборов в точном соответствии с состоявшимся волеизъявлением. Это прямо вытекает из статьи 75 1 Конституции Российской Федерации, предписывающей создание условий для взаимного доверия государства и общества, что применительно к электоральной сфере требует, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 22 апреля 2013 года № 8-П , таких взаимоотношений между личностью и публичной властью, чтобы граждане действительно воспринимали выборы в качестве одной из высших форм непосредственного выражения народовластия.
Соответственно, в условиях демократического правового государства гражданину Российской Федерации во всяком случае не может быть отказано в праве осуществления в тех или иных установленных законом формах контроля за процедурами, связанными с голосованием избирателей, подсчетом поданных ими голосов и установлением итогов голосования. Одной из таких форм согласно подпункту 42 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" является наделение граждан статусом наблюдателя, обладающего правом осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью избирательных комиссий в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов. В противном случае граждане - вопреки конституционным принципам, определяющим права и свободы в качестве смысла, содержания и применения законов, а также гарантирующим уважение и охрану государством достоинства личности, - оказывались бы в положении субъекта, лишенного права защищать свои избирательные права, в том числе посредством осуществления наблюдения (контроля) за их соблюдением, всеми способами, не запрещенными законом (статья 18; статья 21, часть 1; статья 45, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Приведенным конституционным положениям корреспондируют положения международных договоров Российской Федерации, являющихся согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации частью ее правовой системы. Так, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств предусматривает, что соблюдение принципа открытости и гласности выборов должно обеспечивать создание условий для осуществления общественного и международного наблюдения за выборами (пункт 5 статьи 7). Каждый кандидат, каждая политическая партия (коалиция), иное общественное объединение (общественная организация), группа избирателей, другие субъекты выборов, указанные в конституции, законах, вправе в порядке, установленном законами или нормативными актами, принимаемыми органами, организующими выборы, назначить национальных наблюдателей, которые в день голосования, в том числе в день проведения досрочного голосования, имеют право осуществлять наблюдение в помещении для голосования (пункт 1 статьи 14).
Таким образом, признание института наблюдения за выборами на конституционном и международно-правовом уровнях предполагает предоставление гражданам Российской Федерации возможности осуществлять контроль за организацией голосования и определением его итогов в строгом соответствии с состоявшимися результатами электорального волеизъявления и одновременно обязывает публичную власть на основе сбалансированного учета частных и публичных интересов создавать такие нормативные, организационные, материальные и иные условия, которые были бы достаточными для эффективной реализации наблюдателями своих полномочий.
3. Основу правовой регламентации избирательных отношений образует Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" , которым, помимо прочего, гарантируется свободное волеизъявление граждан на выборах, а также защита демократических принципов и норм избирательного права (преамбула). Согласно статье 1 названного Федерального закона определяются основные гарантии реализации гражданами конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (пункт 1); данный Федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (пункт 2); федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные названным Федеральным законом (пункт 3); если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат данному Федеральному закону , применяются нормы данного Федерального закона (пункт 6).