Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности примечания к Списку работ,
относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы
на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26 апреля 1986 года
по 31 декабря 1990 года в зоне отчуждения Российской Федерации,
в связи с жалобой граждан Ю.И.Кузичева и С.А.Плотникова
город Санкт-Петербург 1 апреля 2014 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева,
с участием полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф.Вяткина, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук А.С.Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности примечания к Списку работ, относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26 апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года в зоне отчуждения Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан Ю.И.Кузичева и С.А.Плотникова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителями нормативное положение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.Д.Рудкина, объяснения представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - Е.А.Борисенко, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А.Васильевой, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - А.Н.Максимова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
у с т а н о в и л:
1. Согласно примечанию к Списку работ, относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26 апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года в зоне отчуждения Российской Федерации (утвержден Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 13 августа 1993 года N 5625-I), работы, связанные с ликвидацией последствий аварии на Чернобыльской АЭС, признаются таковыми при условии, если они выполнялись в зоне отчуждения по указанию государственных органов исполнительной власти.
1.1. Конституционность названного нормативного положения оспаривают граждане Ю.И.Кузичев и С.А.Плотников, которые, как указывается в жалобе, в августе - сентябре 1986 года, будучи студентам Брянского государственного технологического института, в составе студенческого строительного отряда участвовали в качестве рабочих 2-го разряда, принятых на временную работу в Красногорскую межхозяйственную передвижную механизированную колонну (МПМК), в строительных работах, связанных с ликвидацией последствий чернобыльской катастрофы на подвергшейся радиоактивному загрязнению территории Красногорского района Брянской области, в том числе в населенном пункте Барсуки, отнесенном к зоне отчуждения (постановление Правительства Российской Федерации от 18 декабря 1997 года N 1582 "Об утверждении перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"); при этом решение ректората Брянского государственного технологического института о формировании студенческого строительного отряда было принято по согласованию с Брянским облисполкомом и Брянским областным комитетом КПСС, которые координировали деятельность таких отрядов, создаваемых при участии Брянского областного комитета ВЛКСМ, а инициатива их направления на работу в Красногорскую МПМК исходила от руководства государственного предприятия "Брянскагропромстрой".
Комиссия по рассмотрению заявлений и документов для оформления и выдачи удостоверений участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС при департаменте строительства и архитектуры Брянской области, куда Ю.И.Кузичев и С.А.Плотников обратились, полагая, что имеются все основания для признания их участниками ликвидации последствий чернобыльской катастрофы наряду с другими работниками предприятия "Брянскагропромстрой", имеющими этот статус, оставила их заявления без удовлетворения, указав, что представленные ими документы, подтверждающие прием на работу в Красногорскую МПМК и начисление заработной платы в повышенном размере за участие в строительных работах на подвергшейся радиоактивному загрязнению территории, не отвечают требованиям пункта 6 Порядка и условий оформления и выдачи гражданам удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (утвержден совместным приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 8 декабря 2006 года N 727/831/165н).
Советский районный суд города Брянска, рассмотрев заявление Ю.И.Кузичева и С.А.Плотникова об установлении факта их участия в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, изучив представленные ими документы, заслушав свидетелей, пояснивших, что заявители выполняли работы по строительству жилья на территории Барсуковского сельского поселения Красногорского района Брянской области, решением от 4 февраля 2013 года (оставлено без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда от 16 апреля 2013 года) отказал в удовлетворении заявленных требований, сославшись на отсутствие доказательств, подтверждающих факт выполнения ими работ в зоне отчуждения по указанию государственных органов исполнительной власти.
На том же основании определением судьи Брянского областного суда от 12 июля 2013 года С А.Плотникову было отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции, а определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 8 октября 2013 года - в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Письмом заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2013 года С.А.Плотников был уведомлен, что оснований для передачи его кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не имеется.
Нарушение своего конституционного права на социальную защиту примечанием к Списку работ, относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26 апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года в зоне отчуждения Российской Федерации, граждане Ю.И.Кузичев и С.А.Плотников усматривают в том, что оно лишает их возможности пользоваться мерами социальной поддержки, установленными Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", поскольку обусловливает признание перечисленных в данном Списке работ связанными с ликвидацией последствий аварии на Чернобыльской АЭС их выполнением в зоне отчуждения только по указанию государственных органов исполнительной власти и тем самым исключает признание статуса участника ликвидации последствий чернобыльской катастрофы за гражданами, которые принимали участие в таких работах по направлению комсомольских органов в составе студенческих строительных отрядов, сформированных по согласованию с партийными и государственными органами.
1.2. Как следует из статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пункта 3 части первой, частей третьей и четвертой статьи 3, статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации по жалобе гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемого законоположения, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе; Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" относит к числу участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС граждан (в том числе временно направленных или командированных), принимавших в 1986-1987 годах участие в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы в пределах зоны отчуждения или занятых в этот период на работах, связанных с эвакуацией населения, материальных ценностей, сельскохозяйственных животных, и на эксплуатации или других работах на Чернобыльской АЭС, а также принимавших в 1988-1990 годах участие в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы в пределах зоны отчуждения или занятых в этот период на эксплуатации или других работах на Чернобыльской АЭС (пункты 3 и 4 части первой статьи 13).
В правовом регулировании общественных отношений по возмещению вреда и предоставлению мер социальной поддержки участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС указанные законоположения находятся в неразрывном нормативном единстве со Списком работ, относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26 апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года в зоне отчуждения Российской Федерации, утвержденным Верховным Советом Российской Федерации, который до принятия Конституции Российской Федерации осуществлял функции органа законодательной власти.
Положения данного Списка, включая примечание к нему, уточняют критерии отнесения граждан к категории "участник ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС" и наделения их правом на получение предусмотренных Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" возмещения вреда и мер социальной поддержки, т. е. являются неотъемлемым элементом правового механизма признания граждан участниками ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, а потому - с учетом правовых позиций, неоднократно выраженных в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 27 января 2001 года N 1-П, от 6 апреля 2004 года N 7-П, от 14 июля 2005 года N 8-П, от 14 мая 2009 года N 8-П и др.), - могут быть проверены в порядке конституционного судопроизводства по жалобе гражданина как в силу наличия прямой правовой связи с названным Законом Российской Федерации и невозможности его применения в отрыве от данного нормативного правового акта (вне этой связи), так и в силу принятия его органом законодательной власти (хотя и не в форме закона).
Таким образом, примечание к Списку работ, относящихся к работам по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, проведенным в период с 26 апреля 1986 года по 31 декабря 1990 года в зоне отчуждения Российской Федерации, является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой на его основании правоприменительными органами решается вопрос об отнесении предусмотренных данным Списком работ, проводившихся в указанный период гражданами - членами студенческих строительных отрядов, к работам, связанным с ликвидацией последствий чернобыльской катастрофы, и, соответственно, о возможности признания таких граждан участниками ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС.
2. Конституция Российской Федерации, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью и возлагая на государство обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, а также созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, предоставляет каждому право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статьи 2, 7, 18 и 42).
Из приведенных положений Конституции Российской Федерации вытекает обязанность государства обеспечить охрану окружающей среды, предупреждение и ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф, в том числе радиационных, крупнейшей из которых по масштабам радиоактивного загрязнения биосферы стала произошедшая 26 апреля 1986 года авария на Чернобыльской АЭС, затронувшая судьбы миллионов людей, проживающих на огромных территориях, что потребовало от государства организации и проведения работ по ликвидации ее последствий и оказанию помощи пострадавшим.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, сам факт причинения вреда здоровью граждан, которые оказались в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших вследствие чернобыльской катастрофы, обусловливает возникновение конституционно-правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, и гражданами; применительно к гражданам, привлеченным по решению государственных органов к работам по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, которые выполняли свои профессиональные и служебные обязанности в публичных интересах в условиях, сопряженных с опасностью для их жизни и здоровья, непосредственно подвергаясь воздействию радиации, превышающему допустимые для человека уровни, конституционно-правовая обязанность государства по возмещению вреда, причиненного чернобыльской катастрофой, возникает не только в случае реального причинения вреда (полученная или перенесенная лучевая болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием, инвалидность), но и в связи с риском причинения такого вреда, обусловленным работой на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни (постановления от 1 декабря 1997 года N 18-П, от 19 июня 2002 года N 11-П и от 24 октября 2012 года N 23-П).
Осуществляя правовое регулирование социальной защиты граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, федеральный законодатель должен исходить из того, что соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях), а любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П, от 3 июня 2004 года N 11-П, от 15 июня 2006 года N 6-П, от 5 апреля 2007 года N 5-П и от 10 ноября 2009 года N 17-П).
Соответственно, как при установлении мер социальной поддержки, так и при определении критериев отнесения граждан к категориям лиц, имеющих право на их получение, федеральный законодатель, связанный требованиями статей 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, обязан обеспечивать равенство лиц, в равной мере подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и не вправе допускать введения исключительно формальных критериев, которые служили бы единственным основанием для отказа в предоставлении указанных мер.
3. Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" гарантирует гражданам Российской Федерации, принимавшим участие в ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, наряду с другими категориями пострадавших от радиации возмещение вреда за риск вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни, а также предоставление мер социальной поддержки (статьи 1, 3 и 13).