Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности части 3 статьи 19, частей 1 и 2 статьи 57, части 1 статьи 59, части 1 статьи 60 и части 1 статьи 63 Жилищного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Е.А.Александровой
город Санкт-Петербург 23 апреля 2024 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей А.Ю.Бушева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, М.Б.Лобова, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, В.А.Сивицкого,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47 1 , 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" ,
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 3 статьи 19, частей 1 и 2 статьи 57, части 1 статьи 59, части 1 статьи 60 и части 1 статьи 63 Жилищного кодекса Российской Федерации .
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Е.А.Александровой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницей законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Ю.Бушева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Гражданка Е.А.Александрова оспаривает конституционность части 1 статьи 59 "Предоставление освободившихся жилых помещений в коммунальной квартире" Жилищного кодекса Российской Федерации , предусматривающей, что освободившееся жилое помещение в коммунальной квартире, в которой проживают несколько нанимателей и (или) собственников, на основании их заявления предоставляется по договору социального найма проживающим в этой квартире нанимателям и (или) собственникам, если они на момент освобождения жилого помещения признаны или могут быть в установленном порядке признаны малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях. Указанная норма оспаривается ею во взаимосвязи с частью 3 статьи 19 "Жилищный фонд", частями 1 и 2 статьи 57 "Предоставление жилых помещений по договорам социального найма гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях", частью 1 статьи 60 "Договор социального найма жилого помещения" и частью 1 статьи 63 "Форма договора социального найма жилого помещения".
1.1. В 2005 году Администрация города Пскова предоставила Е.А.Александровой на семью из 4 человек (заявительница и три ее дочери) две комнаты жилой площадью 17,7 и 10,8 кв.м в коммунальной квартире по договору найма жилого помещения сроком на 11 месяцев, мотивируя свое решение, в частности, жизненной ситуацией, в которой находится многодетная семья заявительницы. В указанное время семья не состояла на учете в качестве нуждающейся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма, малоимущей в целях постановки на такой учет не признавалась и, соответственно, не имела права на внеочередное обеспечение жилым помещением. В последующем действие данного договора ежегодно продлевалось.
Постановлением Администрации города Пскова от 26 октября 2009 года семья Е.А.Александровой в составе 5 человек (заявительница, три ее дочери и внучка) признана малоимущей в целях постановки на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма. Постановлением того же органа местного самоуправления от 3 декабря 2009 года семья заявительницы принята на учет в качестве нуждающейся в предоставлении жилого помещения по договору социального найма в муниципальном жилищном фонде с присвоением учетного номера 3810 (учетный номер по состоянию на 2023 год - 2322).
Постановлением Администрации города Пскова от 10 декабря 2009 года Е.А.Александровой, проживающей в двух указанных комнатах вместе с членами ее семьи, дополнительно предоставлены две комнаты жилой площадью 13,1 и 8,3 кв.м в той же квартире по договору краткосрочного найма с целью улучшения жилищных условий. Действие этого договора также неоднократно продлевалось.
Согласно решению Псковской городской Думы от 30 мая 2012 года и постановлению Администрации города Пскова от 25 июня 2012 года жилые помещения, ранее предоставленные Е.А.Александровой, включены в жилищный фонд коммерческого использования с заключением в отношении них договора коммерческого найма сроком на 11 месяцев. В дальнейшем этот договор перезаключался на тот же срок.
1.2. В мае 2020 года Е.А.Александрова обратилась в Администрацию города Пскова по вопросу заключения с ней договора социального найма в отношении занимаемых ею и членами ее семьи четырех комнат, в чем ей было отказано (ответ от 5 июня 2020 года) в связи с тем, что жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в порядке очередности, а право на внеочередное обеспечение жилым помещением у заявительницы отсутствует.
Решением от 22 июня 2021 года Псковский городской суд Псковской области исковые требования заявительницы к органу местного самоуправления удовлетворил, признал за нею и членами ее семьи (двумя дочерями и внучкой) право пользования жилыми помещениями - четырьмя комнатами, расположенными в коммунальной квартире, - на условиях договора социального найма и обязал Администрацию города Пскова заключить с Е.А.Александровой (с учетом членов ее семьи) договор социального найма в отношении соответствующих комнат. Суд учел, что на момент предоставления освободившихся комнат в коммунальной квартире в 2009 году заявительница проживала в этой квартире в качестве нанимателя, а ее семья была признана малоимущей и нуждающейся в жилом помещении, указав при этом на отсутствие в части 1 статьи 59 Жилищного кодекса Российской Федерации разграничения между нанимателями по договорам социального найма и найма специализированного жилого помещения. При этом суд полагал, что поскольку в случае предоставления указанных комнат семья Е.А.Александровой продолжит оставаться нуждающейся - так как ее обеспеченность общей площадью жилого помещения будет ниже учетной нормы, - то таким же образом в соответствии с данной нормой Кодекса должен быть разрешен вопрос и о двух жилых комнатах в той же квартире, предоставленных в 2005 году.
Отменяя названное решение и отказывая в удовлетворении исковых требований, судебная коллегия по гражданским делам Псковского областного суда отметила в апелляционном определении от 26 октября 2021 года, что спорные жилые помещения хоть и являются муниципальным имуществом, однако не относятся к жилищному фонду социального использования, поскольку отнесены к жилищному фонду коммерческого использования; договор коммерческого найма жилого помещения не может преобразоваться в договор социального найма, поскольку предоставление жилого помещения на условиях договора социального найма производится в ином установленном законом порядке, а именно признанным нуждающимися лицам и, по общему правилу, в порядке очередности постановки на учет. С этим согласилась судебная коллегия по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции (определение от 16 марта 2022 года).
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2022 года отказано в передаче кассационной жалобы Е.А.Александровой на указанные определения для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам этого суда.
По мнению Е.А.Александровой, оспариваемые взаимосвязанные законоположения противоречат статьям 2, 6 (часть 2), 7 (часть 1), 15 (часть 1), 17 (части 1 и 3), 18, 19, 39 (часть 1), 40 (части 1 и 3) и 55 Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они не допускают предоставления освободившегося жилого помещения в коммунальной квартире по договору социального найма гражданам, проживающим в этой квартире на основании договора краткосрочного (коммерческого) найма, притом что на момент освобождения такого жилого помещения - отнесенного органом местного самоуправления к жилищному фонду коммерческого использования - они признаны или могут быть в установленном порядке признаны малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях. Кроме того, заявительница, по сути, ставит вопрос о необходимости переоформления (замены) договора краткосрочного (коммерческого) найма - как заключенного, по ее мнению, ошибочно - на договор социального найма освободившегося жилого помещения.
1.3. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что нормы части 1 статьи 59 Жилищного кодекса Российской Федерации , закрепляющие основания предоставления освободившегося жилого помещения в коммунальной квартире, в которой проживают несколько нанимателей и (или) собственников, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права (определения от 26 марта 2020 года № 604-О, от 29 сентября 2020 года № 2147-О и др.). Однако в отличие от предыдущих заявителей Е.А.Александрова подвергает сомнению конституционность данного законоположения в ином аспекте - применительно к вопросу о предоставлении освободившегося жилого помещения в коммунальной квартире по договору социального найма гражданам, проживающим в этой квартире на основании договора найма, не являющегося договором социального найма, неоднократно продлевавшегося (перезаключавшегося), притом что на момент освобождения жилого помещения такие граждане признаны или могли быть признаны в установленном порядке малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях.
Таким образом, исходя из предписаний статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются часть 3 статьи 19, части 1 и 2 статьи 57, часть 1 статьи 59, часть 1 статьи 60 и часть 1 статьи 63 Жилищного кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи в той мере, в какой на их основании разрешается вопрос о предоставлении гражданам, проживающим в коммунальной квартире на основании заключенного с ними в связи со стечением тяжелых личных (семейных) обстоятельств органом местного самоуправления (уполномоченной им организацией) договора найма, не являющегося договором социального найма, - в том числе неоднократно продлевавшегося (перезаключавшегося), - освободившегося в этой квартире жилого помещения по договору социального найма или о переоформлении (замене) такого договора на договор социального найма, если такие граждане на момент освобождения жилого помещения признаны или могут быть признаны в установленном порядке малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях.
2. Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным правовым государством, в котором гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статьи 1, 7, 18 и 19).
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что обозначенные в Конституции Российской Федерации цели социальной политики Российской Федерации предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении им нормальных условий существования (Постановление от 16 декабря 1997 года № 20-П , Определение от 15 февраля 2005 года № 17-О и др.).
Социальная природа государства применительно к жилищным отношениям уточняется в статье 40 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого на жилище и недопустимость произвольного его лишения (часть 1), а также право быть обеспеченным жильем в случаях, установленных этой статьей и законом (часть 3). Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации исходит из того, что в условиях рыночной экономики граждане реализуют свои жилищные права в основном самостоятельно, используя для этого различные допускаемые законом способы (постановления от 25 октября 2016 года № 21-П , от 2 июня 2022 года № 23-П и др.). Законодателю же на конституционном уровне предписывается определить категории граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретные формы, источники и порядок обеспечения их жильем с учетом имеющихся у государства финансово-экономических возможностей (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2019 года № 39-П , от 17 октября 2023 года № 48-П и др.).
2.1. Жилищный кодекс Российской Федерации в статье 19 предусматривает, что жилищный фонд как совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации (часть 1), в зависимости от целей его использования подразделяется, в частности, на жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, а также предоставляемых гражданам по договорам найма жилищного фонда социального использования жилых помещений государственного, муниципального и частного жилищных фондов (пункт 1 части 3) и жилищный фонд коммерческого использования - совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, переданы собственниками таких помещений лицам во владение и (или) в пользование, за исключением жилых помещений, указанных в пунктах 1 и 2 той же части (пункт 4 части 3).
Подобное разделение жилищного фонда на виды неразрывно связано с разными правовыми основаниями для предоставления жилых помещений гражданам. Это, наряду с прочим, предполагает установление судом, разрешающим спор, как факта закрепления конкретного жилого помещения в составе определенного вида жилищного фонда, так и правовых оснований для предоставления гражданам такого помещения, предусмотренных в договоре или ордере (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 31 мая 2022 года № 1218-О). При этом, будучи направленными на обеспечение правовой определенности в отношениях, регулируемых жилищным законодательством, приведенные законоположения сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан.
2.2. Имея в виду, что право на жилище может быть реализовано посредством проживания в нем на основании различных видов договоров найма жилого помещения - в том числе относящегося к жилищному фонду коммерческого использования, - заключаемых (как это имело место в деле с участием заявительницы) на определенный срок, законодатель вводит специальное регулирование отношений по таким договорам найма жилых помещений, закрепляющее необходимые в данной сфере гарантии и устанавливающее их особенности в сравнении с гарантиями, предусмотренными для других видов договорного использования жилых помещений.
К такому регулированию, учитывая квалификацию судами заключенного с заявительницей договора в качестве договора краткосрочного (коммерческого) найма, следует отнести и нормы главы 35 "Наем жилого помещения" ГК Российской Федерации о том, что по договору найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения или управомоченное им лицо (наймодатель) обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) жилое помещение за плату во владение и пользование для проживания в нем (пункт 1 статьи 671). Данный договор заключается на срок, не превышающий пяти лет, и считается заключенным на пятилетний срок, если в договоре срок не определен (пункт 1 статьи 683 того же Кодекса ).
Указанная глава, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 2 июня 2022 года № 23-П , не содержит упоминания о коммерческом найме, однако этот термин используется в судебной практике (определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2003 года № 11-Г03-30 и Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2007 года № 379-О-П). Это же понятие использовано и в актах судов апелляционной и кассационной инстанций по делу с участием заявительницы. О гражданско-правовой природе коммерческого найма жилого помещения можно судить не только по тому, что регламентирующие его положения содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации , но и учитывая их судебное толкование. В пункте 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 года № 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что жилое помещение может выступать объектом гражданских и жилищных правоотношений. При этом гражданское законодательство регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилым помещением как объектом экономического оборота, что имеет место при его передаче наймодателем в коммерческий наем.