Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности части 1 статьи 13.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки Е.Н.Заболоцкой
город Санкт-Петербург 9 ноября 2021 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя B.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, C.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47 1 , 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" ,
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 1 статьи 13.21 КоАП Российской Федерации .
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Е.Н.Заболоцкой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявительницей законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н.Кокотова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Гражданка Е.Н.Заболоцкая оспаривает конституционность части 1 статьи 13.21 "Нарушение порядка изготовления или распространения продукции средства массовой информации" КоАП Российской Федерации (в действующей редакции, введенной Федеральным законом от 17 июня 2019 года № 143-ФЗ , вступившим в силу 28 июня 2019 года) об ответственности за изготовление или распространение продукции незарегистрированного средства массовой информации, а равно продукции средства массовой информации, в запись о регистрации которого не внесены изменения, касающиеся смены учредителя, изменения состава соучредителей, наименования (названия), языка (языков), примерной тематики и (или) специализации средства массовой информации, территории распространения продукции средства массовой информации, доменного имени сайта в сети Интернет (для сетевого издания), а также формы и (или) вида периодического распространения массовой информации, либо за распространение продукции зарубежного периодического печатного издания без разрешения на ее распространение на территории России, либо за изготовление или распространение такой продукции после решения о прекращении или приостановлении выпуска средства массовой информации в установленном порядке. Перечисленные нарушения влекут наложение административного штрафа на граждан (от тысячи до тысячи пятисот рублей), должностных (от двух тысяч до трех тысяч рублей) и юридических лиц (от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей) с конфискацией предмета административного правонарушения.
1.1. Как следует из представленных Е.Н.Заболоцкой материалов, она входила в состав соучредителей научно-технического журнала "Сейсмостойкое строительство. Безопасность сооружений" наряду с В. и С. Этот журнал, учрежденный в 1974 году, зарегистрирован 14 апреля 2011 года Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее - Роскомнадзор) как периодическое печатное издание и выходил до февраля 2020 года. В настоящее время журнал с таким названием выходит как сетевое издание.
В связи с выпуском 25 апреля 2019 года второго номера журнала за 2019 год должностное лицо Роскомнадзора 1 июля 2019 года составило на Е.Н.Заболоцкую как на учредителя журнала протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 13.21 КоАП Российской Федерации , поскольку в запись о регистрации журнала на дату проверки не были внесены сведения об изменении состава его соучредителей, вызванном смертью 21 января 2016 года одного из них. Постановлением мирового судьи судебного участка № 226 района Чертаново Южное города Москвы от 25 июля 2019 года Е.Н.Заболоцкая по данному факту привлечена к административной ответственности в виде штрафа. В постановлении отмечено, что содеянное ею подлежит квалификации по части 1 статьи 13.21 КоАП Российской Федерации , поскольку она не осуществила перерегистрацию средства массовой информации после смерти одного из учредителей, нарушив этим статью 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-I "О средствах массовой информации" (далее - Закон о СМИ). Решение мирового судьи оставлено в силе судами апелляционной и кассационной инстанций (решение Чертановского районного суда города Москвы от 1 октября 2019 года и постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 3 июня 2020 года).
Впоследствии заявительница вновь привлекалась к административной ответственности в виде штрафа на основании того же законоположения - по фактам изготовления иных номеров журнала, в запись о регистрации которого не были внесены сведения об изменении состава соучредителей (в частности, постановление мирового судьи судебного участка № 214 Ломоносовского района города Москвы от 3 октября 2019 года, решение Гагаринского районного суда города Москвы от 4 декабря 2019 года и постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 29 мая 2020 года).
1.2. По мнению Е.Н.Заболоцкой, оспариваемое законоположение не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 54 (часть 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, оно предусматривает административную ответственность учредителя средства массовой информации за изготовление или распространение продукции средства массовой информации, в запись о регистрации которого не внесены изменения, касающиеся изменения состава соучредителей, хотя в силу законодательства о средствах массовой информации учредитель не имеет возможности препятствовать редакции и издателю в совершении указанных незаконных действий. Кроме того, заявительница просит отменить вынесенные по ее делу судебные решения как неконституционные.
Таким образом, с учетом предписаний статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу часть 1 статьи 13.21 КоАП Российской Федерации является постольку, поскольку в системе действующего правового регулирования, в том числе во взаимосвязи с положениями законодательства о средствах массовой информации, на ее основании решается вопрос о привлечении соучредителя средства массовой информации к административной ответственности за изготовление или распространение продукции средства массовой информации, в запись о регистрации которого не внесены изменения, касающиеся состава соучредителей, в случае смерти кого-либо из них.
2. Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим правовым государством, в котором высшей ценностью являются человек, его права и свободы, а основополагающей обязанностью государства - признание, соблюдение и защита прав и свобод, не подлежащих ограничению иначе как федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статьи 1 и 2; статья 55, часть 3). Отсюда особые требования предъявляются к качеству законов, опосредующих взаимоотношения граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) с публичной властью.
Из приведенных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 15 (часть 2), 45 (часть 1), 71 (пункты "а", "в"), 72 (пункты "б", "к" части 1) и 76 (части 1 и 2) следует, что в целях защиты прав и свобод, поддержания законности и правопорядка, а также в иных конституционно одобряемых целях законодатель может и должен использовать все доступные ему - в рамках его дискреционных полномочий - средства, включая установление административной ответственности, руководствуясь общими принципами юридической ответственности, которые имеют универсальное значение и по своей сути относятся к основам конституционного правопорядка. Регулируя основания, условия и сроки привлечения к административной ответственности, законодатель обязан исходить из того, что в силу статьи 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации юридическая ответственность может наступать лишь за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями, и что наличие состава правонарушения является необходимым основанием для всех видов ответственности, а признаки конкретных составов должны быть согласованы с конституционными принципами демократического правового государства (и с требованием справедливости, в частности) в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами ответственности. Кроме того, общепризнанным принципом привлечения к ответственности во всех отраслях права служит наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения, а всякое исключение из этого принципа должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. предусмотрено непосредственно в законе.
Закрепляя и изменяя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, законодатель связан вытекающими из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации критериями необходимости ограничений прав и свобод, соразмерности ограничений конституционно одобряемым целям, обязан соблюдать гарантируемое ее статьей 19 (часть 1) равенство всех перед законом, означающее, что любое административное правонарушение и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем так, чтобы исходя из самого текста нормы либо с помощью толкования, данного ей судами, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий или бездействия. В противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц от произвольного преследования и наказания.
Меры административной ответственности и правила их применения должны не только отвечать характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, личности правонарушителя и степени вины, гарантируя адекватность порождаемых последствий для лица, привлекаемого к ответственности, тому вреду, который причинен правонарушением, не допуская избыточного государственного принуждения и сохраняя баланс основных прав такого лица и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от противоправных посягательств. При этом регулятивные нормы, непосредственно закрепляющие те или иные правила поведения, нарушение которых признается основанием юридической ответственности, должны быть сформулированы так, чтобы содержащиеся в них конструкции не препятствовали однозначному уяснению смысла действующего правового регулирования.
Приведенные правовые позиции высказаны Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 25 января 2001 года № 1-П , от 19 марта 2003 года № 3-П , от 27 мая 2003 года № 9-П , от 27 мая 2008 года № 8-П , от 13 июля 2010 года № 15-П , от 18 мая 2012 года № 12-П , от 17 января 2013 года № 1-П , от 14 февраля 2013 года № 4-П , от 17 июня 2014 года № 18-П , от 23 сентября 2014 года № 24-П , от 17 февраля 2015 года № 2-П , от 18 января 2019 года № 5-П , от 14 ноября 2019 года № 35-П , от 27 февраля 2020 года № 10-П , от 16 октября 2020 года № 42-П и др.
3. Положение части 1 статьи 13.21 КоАП Российской Федерации об административной ответственности за изготовление или распространение продукции средства массовой информации, в запись о регистрации которого не внесены изменения, касающиеся изменения состава соучредителей, действует в отношении зарегистрированных (подлежащих регистрации в силу требований закона) средств массовой информации. Согласно Закону о СМИ такая регистрация осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством о средствах массовой информации (статьи 2, 8 - 15 и др.). Однако этот порядок не распространяется на государственную регистрацию редакций средств массовой информации в качестве юридических лиц, которая урегулирована законодательством о регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (часть вторая статьи 19 Закона о СМИ , статья 51 ГК Российской Федерации , статьи 1 и 2 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"). Полномочием по регистрации средств массовой информации наделен Роскомнадзор (абзац девятнадцатый статьи 2 Закона о СМИ и подпункт 5.4.1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2009 года № 228 ).
В силу того что средство массовой информации, будучи формой периодического распространения таковой, само по себе не может иметь каких-либо прав и нести обязанности, в том числе обязанность по внесению изменений в запись о регистрации средства массовой информации, законодатель возложил данную обязанность на учредителей средства массовой информации (статьи 8 и 11 Закона о СМИ ). Ввиду этого с заявлением в Роскомнадзор о регистрации средства массовой информации или о внесении изменений в запись о регистрации обращается учредитель или учредители средства массовой информации. Перечень документов, прилагаемых к заявлению, определен распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 октября 2011 года № 1752-р . Сроки же и последовательность административных процедур, проводимых Роскомнадзором, его территориальными органами и должностными лицами при регистрации средств массовой информации и внесении изменений в запись о регистрации определены его приказом от 17 мая 2019 года № 100 "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственной услуги по регистрации средств массовой информации". Роскомнадзор также ведет реестр зарегистрированных средств массовой информации по правилам, установленным его приказом от 21 ноября 2011 года № 1036 "Об утверждении Порядка ведения регистрирующим органом реестра зарегистрированных средств массовой информации". Согласно Порядку реестр является федеральным информационным ресурсом и ведется в государственной информационной системе в области средств массовой информации (пункт 3), регистрирующий орган обеспечивает подготовку и размещение в этой системе ряда сведений, в том числе об учредителе (соучредителях) средства массовой информации (подпункт 4.3).