Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности части 1 статьи 3 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" и части 1 статьи 19 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.Ф.Данилова
город Санкт-Петербург 5 июля 2021 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя B.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, C.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47 1 , 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" ,
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 1 статьи 3 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" и части 1 статьи 19 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" .
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина А.Ф.Данилова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Г.Ярославцева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Гражданин А.Ф.Данилов оспаривает конституционность следующих законоположений:
части 1 статьи 3 Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", согласно которой действие данного Федерального закона распространяется на лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Российской Федерации, постоянно проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционную хозяйственную деятельность и занимающихся традиционными промыслами, а также на лиц, которые относятся к этим народам, постоянно проживают в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов и для которых традиционная хозяйственная деятельность и занятие традиционными промыслами являются подсобными видами деятельности по отношению к основному виду деятельности в других отраслях народного хозяйства, социально-культурной сфере, органах государственной власти или органах местного самоуправления;
части 1 статьи 19 Федерального закона от 24 июля 2009 года № 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в соответствии с которой охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности осуществляется лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинами, а также лицами, которые не относятся к указанным народам, но постоянно проживают в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и для которых охота является основой существования.
1.1. Гражданин А.Ф.Данилов, будучи представителем саамов - одного из коренных малочисленных народов Севера, обратился в Министерство природных ресурсов и экологии Мурманской области с просьбой о проставлении в ранее выданном ему охотничьем билете отметки о возможности охоты в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности. В проставлении отметки было отказано, поскольку он не представил доказательств того, что относится к числу представителей коренных малочисленных народов и охота является основой его существования. А.Ф.Данилов обратился в суд с исковым заявлением, в котором просил обязать уполномоченный орган проставить соответствующую отметку в охотничьем билете.
Решением Первомайского районного суда города Мурманска от 6 августа 2019 года, с которым согласились вышестоящие суды, заявителю отказано в удовлетворении его требования на том основании, что он проживает в благоустроенной квартире в городе Оленегорске, который не относится к территориям традиционного проживания коренных малочисленных народов, трудоустроен и получает стабильный доход, являющийся источником обеспечения его семьи. С учетом этих обстоятельств суды указали на то, что образ жизни А.Ф.Данилова нельзя расценивать как традиционный образ жизни коренных малочисленных народов, а его деятельность не связана с традиционной хозяйственной деятельностью таких народов в том смысле, в каком она понимается в законодательстве. Кроме того, как отметили суды, по смыслу законодательства об охоте одна лишь принадлежность заявителя к числу саамов - в отсутствие подтверждения того, что для него охота в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности является основой существования и самобытности, - не может служить основанием для предоставления А.Ф.Данилову права осуществлять охоту в таких целях.
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения противоречат статьям 19 (части 1 и 2), 55 (части 2 и 3) и 69 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку не предусматривают права гражданина, который является представителем коренного малочисленного народа, ведет традиционный образ жизни в свободное от основной деятельности время и постоянно проживает вне мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности соответствующего народа, осуществлять охоту, предусмотренную статьей 19 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" .
Таким образом, с учетом предписаний статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" часть 1 статьи 3 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" и часть 1 статьи 19 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку на их основании решается вопрос о предоставлении возможности охотиться по правилам, установленным для охоты в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности, гражданину, который является представителем одного из коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, не проживает постоянно в местах традиционного проживания соответствующего народа и осуществляет в указанных местах традиционную хозяйственную деятельность в дополнение к основной деятельности.
2. В Российской Федерации - правовом социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, - земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, гарантируются права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1; статья 9, часть 1; статья 34, часть 1; статья 69, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункт "в"), а защита прав и свобод, вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, природопользование и охрана окружающей среды, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "б", "в", "д", "м" части 1). По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).
3. Конкретизируя статью 69 Конституции Российской Федерации, законодатель определил в абзаце первом пункта 1 статьи 1 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" , что коренными малочисленными народами Российской Федерации признаются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйственную деятельность и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Под традиционным образом жизни понимается исторически сложившийся способ жизнеобеспечения этих народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований, а под исконной средой их обитания - исторически сложившийся ареал, в пределах которого эти народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни (пункты 2 и 3 статьи 1 данного Федерального закона ).
Как следует из части 1 статьи 3 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" , его действие распространяется на лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, постоянно проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционную хозяйственную деятельность и занимающихся традиционными промыслами, а также на лиц, которые относятся к этим народам, постоянно проживают в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов и для которых традиционная хозяйственная деятельность и занятие традиционными промыслами являются подсобными видами деятельности по отношению к основному виду деятельности в других отраслях народного хозяйства, социально-культурной сфере, органах государственной власти или органах местного самоуправления. Кроме того, согласно части 3 той же статьи положения данного Федерального закона могут распространяться на лиц, не относящихся к коренным малочисленным народам, но постоянно проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов, в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.
Подобное регулирование обусловлено стремлением государства гарантировать прежде всего положение тех лиц - как являющихся, так и не являющихся представителями конкретного коренного малочисленного народа, - которые ведут традиционную хозяйственную деятельность, находясь преимущественно в пределах исконной среды обитания соответствующего народа. Называя проживание в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности в качестве одного из условий распространения на гражданина гарантий, предусмотренных Федеральным законом "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" , и определяя тем самым сферу действия данного Федерального закона , законодатель справедливо исходил из обусловленной статьями 9 (часть 1) и 69 Конституции Российской Федерации необходимости сбережения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов в его естественной взаимосвязи с исконной средой обитания таких народов, влияющей, в частности, на их самоидентификацию и образ жизни.
В то же время указанное требование, если его понимать сугубо формально, препятствует распространению гарантий на тех представителей коренных малочисленных народов, которые хотя и не проживают постоянно в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности соответствующих народов, тем не менее сохраняют устойчивую, объективную и верифицируемую связь с этими территориями. Такая связь может, в частности, выражаться в осуществлении гражданином традиционной хозяйственной деятельности на территориях традиционного расселения своих предков, в его продолжительном и регулярном пребывании на этих территориях в целях поддержания и сохранения исторического опыта предков в области природопользования, самобытной социальной организации, самобытной культуры, обычаев и верований. При этом надлежит принимать во внимание, что традиционная хозяйственная деятельность не ограничивается исключительно сферой природопользования и согласно Перечню видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 года № 631-р ) может также представлять собой художественные промыслы и народные ремесла, строительство национальных традиционных жилищ и других построек, необходимых для осуществления традиционных видов хозяйственной деятельности.
Особое значение приобретает учет связи гражданина, относящегося к коренному малочисленному народу, с территориями традиционного расселения его предков в ситуации, когда в силу серьезных изменений привычного уклада жизни этого народа, приведших на очередном историческом этапе и в определенном социально-политическом контексте к массовому переходу его представителей к городской жизни, такой гражданин вынужденно отдаляется от традиционного образа жизни и не имеет возможности каждодневно придерживаться исторически сложившегося для этого народа способа жизнеобеспечения, но ощущает внутреннюю потребность в соответствующей самоидентификации, в следовании обычаям предков, в их передаче будущим поколениям своей семьи.
Согласно части 2 статьи 5 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" Правительство Российской Федерации в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов коренных малочисленных народов утверждает перечень мест их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы (пункт 1), и перечень видов традиционной хозяйственной деятельности этих народов (пункт 2). Как следует из распоряжения Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 года № 631-р , которым утвержден Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, на территории Мурманской области к таким местам относятся городской округ Ковдорский район, Кольский, Ловозерский и Терский муниципальные районы.
Однако проживание вне мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренного малочисленного народа само по себе не свидетельствует о том, что представитель этого народа прекратил данный статус или иным образом утратил этническую и культурную связь со своим народом и территориями, на которых тот проживает. Поэтому часть 1 статьи 3 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" не может рассматриваться как в любом случае исключающая представителя коренного малочисленного народа из числа лиц, на которых распространяются гарантии, предусмотренные данным Федеральным законом , в том числе в области традиционного природопользования, лишь на основании того, что он не проживает в указанных местах постоянно.
Таким образом, часть 1 статьи 3 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" не противоречит Конституции Российской Федерации, в частности ее статьям 19 (части 1 и 2), 55 (части 2 и 3) и 69 (часть 1), поскольку не исключает распространения гарантий, предусмотренных данным Федеральным законом и касающихся возможности ведения традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности, на гражданина, относящегося к коренному малочисленному народу, но не проживающего постоянно в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этого народа, и предполагает учет иных обстоятельств, свидетельствующих о сохранении объективно подтвержденной связи такого гражданина с указанными местами, с традиционным образом жизни и традиционной хозяйственной деятельностью соответствующего коренного малочисленного народа.
Вместе с тем федеральный законодатель не лишен возможности внести необходимые изменения в правовое регулирование гарантий прав коренных малочисленных народов, направленные на дальнейшее совершенствование и уточнение порядка реализации таких прав, с тем чтобы - имея в виду требования, вытекающие из статей 1 (часть 1), 7 (часть 1), 9 (часть 1), 17 (часть 3) и 69 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и основанные на них правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в том числе в настоящем Постановлении, - на законодательном уровне обеспечить учет связи гражданина с местами традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренного малочисленного народа, в том числе учет осуществления гражданином в указанных местах традиционной хозяйственной деятельности в дополнение к основной деятельности по месту постоянного проживания, при разрешении вопроса о распространении на него гарантий, предусмотренных Федеральным законом "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" .
4. Статья 8 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" закрепляет права коренных малочисленных народов, объединений этих народов и лиц, относящихся к этим народам, на защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов. В силу ее части 2 лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, в этих целях имеют право в том числе безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционной хозяйственной деятельности и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации (пункт 1), пользоваться льготами по землепользованию и природопользованию, установленными федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 4).
4.1. Особенности правового регулирования, относящегося к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, обусловлены географическими и климатическими особенностями их исконной среды обитания, представляющей собой преимущественно сухопутную территорию Арктической зоны Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 года № 296 "О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации"), что предопределило в качестве традиционной основы их жизнедеятельности такие занятия (виды хозяйственной деятельности), как охота, рыболовство и оленеводство, причем осуществление ими земледелия не отвечает их традиционному образу жизни и зачастую вовсе невозможно в силу природных условий. Сложные климатические условия, уязвимость традиционного образа жизни и малочисленность этих народов требуют особой государственной политики в отношении их устойчивого развития, предусматривающей системные меры по сохранению их самобытной культуры, традиционного образа жизни и исконной среды обитания (Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 года № 132-р ).
4.2. Федеральный закон "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" как нормативный правовой акт общего действия, регулируя отношения, возникающие в связи с осуществлением видов деятельности в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, закрепил в числе принципов данного регулирования учет интересов населения, для которого охота является основой существования, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и предусмотрел охоту в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности в качестве самостоятельного вида охоты (пункт 4 статьи 2, часть 1 статьи 4 и пункт 7 части 1 статьи 12). Право на охоту этого вида предоставлено лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинам, а также лицам, которые не относятся к указанным народам, но постоянно проживают в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и для которых охота является основой существования (часть 1 статьи 19 данного Федерального закона ).
Этот вид охоты осуществляется свободно в объеме добычи охотничьих ресурсов, необходимом для удовлетворения личного потребления и определяемом с учетом лимитов использования объектов животного мира для удовлетворения личных нужд, установленных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, т.е. не требует получения каких-либо разрешений (часть 2 статьи 19 данного Федерального закона , пункт 2 статьи 333 2 Налогового кодекса Российской Федерации и пункт 15 Правил охоты, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 24 июля 2020 года № 477 ). Все другие виды охоты могут осуществляться только после получения разрешения на добычу охотничьих ресурсов, в рамках процедуры выдачи которого определяется конкретный разрешенный объем добычи охотничьих ресурсов для отдельного охотника с учетом установленных лимитов добычи охотничьих ресурсов и квот их добычи (часть 5 статьи 13, части 3 и 4 статьи 14, части 3 и 4 статьи 15, часть 3 статьи 16, часть 2 статьи 17 и часть 3 статьи 18 данного Федерального закона ).
4.3. В судебных решениях, принятых по делу А.Ф.Данилова, нашел отражение подход, согласно которому осуществление права на охоту в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности обусловлено не самой по себе принадлежностью лица к тому или иному коренному малочисленному народу, а тем, что наряду с выполнением указанного условия такая охота должна быть для гражданина основным источником средств к существованию. Наличие же иного источника жизнеобеспечения, а равно и постоянное проживание вне мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов рассматриваются как обстоятельства, свидетельствующие о том, что гражданин не ведет традиционный образ жизни и не осуществляет традиционную хозяйственную деятельность, а потому исключающие для него возможность реализации права на охоту, предусмотренную статьей 19 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" .
Действительно, такие условия осуществления названного вида охоты, как постоянное проживание в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и охота в качестве основы существования, распространяются - по буквальному смыслу части 1 статьи 19 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - только на тех лиц, которые не относятся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Между тем указание в числе принципов правового регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов на учет интересов именно того населения, для которого охота является основой существования, включая коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (пункт 4 статьи 2 данного Федерального закона ), не исключает понимания части 1 статьи 19 данного Федерального закона как предполагающей недостаточность для осуществления охоты, ею предусмотренной, одного лишь факта принадлежности к соответствующему народу. Такой подход имеет разумные основания, поскольку связывает исключение из общих правил об охоте именно с необходимостью удовлетворить насущные жизненные потребности лиц, проживающих и ведущих хозяйственную деятельность в традиционной среде проживания.
При этом абзац второй части 1 статьи 3 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" предусматривает, что его действие распространяется и на лиц, для которых традиционная хозяйственная деятельность и занятие традиционными промыслами являются подсобными видами по отношению к основному виду деятельности в других отраслях народного хозяйства, социально-культурной сфере, органах государственной власти или органах местного самоуправления. Тем самым приведенное законоположение допускает применительно к рассматриваемой ситуации осуществление традиционной хозяйственной деятельности наряду с иными видами деятельности, которые по его смыслу выступают в качестве основного источника жизнеобеспечения конкретного гражданина. Это относится к тем лицам, которые постоянно проживают в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.
5. Не может быть проигнорировано то обстоятельство, что порядок охоты в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности характеризуется особым правовым режимом, в рамках которого - в отличие от иных видов охоты - она выступает для соответствующих лиц основой существования и самобытности.
Данная правовая позиция высказана Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 28 мая 2019 года № 21-П применительно к осуществлению указанного вида охоты представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, которые проживают в местах своего традиционного проживания и ведут традиционный образ жизни. Однако не исключается и такое понимание права на охоту в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности, которое исходит из принципиальной возможности осуществления указанного вида охоты лицом, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, не только для собственного выживания, но и в качестве одного из способов сохранения традиций и обычаев соответствующего народа. Тем самым гарантированное статьей 19 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" право не может рассматриваться исключительно как средство жизнеобеспечения и должно также пониматься - в системе действующего регулирования - как одна из гарантий сохранения самобытности и традиционного образа жизни.
Следовательно, применительно к возможности охоты на условиях, установленных для коренных малочисленных народов, должно приниматься во внимание сформулированное в пункте 3 настоящего Постановления истолкование части 1 статьи 3 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" как не исключающей распространения гарантий, предусмотренных данным Федеральным законом и касающихся возможности ведения традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности, на гражданина, относящегося к коренному малочисленному народу, не проживающего постоянно в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этого народа, но сохраняющего объективно подтвержденную связь с указанными местами, с традиционным образом жизни и традиционной хозяйственной деятельностью соответствующего коренного малочисленного народа, в том числе осуществляющего в указанных местах традиционную хозяйственную деятельность в дополнение к основной деятельности по месту постоянного проживания.
Подобный подход не вступает в противоречие и с положениями Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ "О животном мире", который прямо предусматривает право лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Российской Федерации, на приоритетное пользование животным миром на территориях традиционного расселения в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов (часть первая статьи 49) и не связывает реализацию названного права с обязательным проживанием конкретного представителя коренного малочисленного народа на соответствующей территории или с осуществлением этим гражданином охоты в качестве единственного источника средств к существованию.
Конституционный Суд Российской Федерации, кроме прочего, исходит из того, что Федеральным законом от 6 февраля 2020 года № 11-ФЗ Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" дополнен статьей 7 1 , в силу которой уполномоченный орган осуществляет учет лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, и формирует список таких лиц, а органы государственной власти, местного самоуправления и государственные внебюджетные фонды используют сведения, содержащиеся в этом списке, для обеспечения реализации социальных и экономических прав лиц, относящихся к коренным малочисленным народам. Той же статьей для целей учета таких лиц признаются документами, содержащими сведения о национальности заявителя: свидетельство о государственной регистрации акта гражданского состояния, выданное в соответствии с Федеральным законом от 15 ноября 1997 года № 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния", либо иные содержащие сведения о национальности заявителя официальные документы, в том числе выданные до 20 ноября 1997 года, архивные документы (материалы); документы, содержащие сведения о национальности родственника (родственников) заявителя по прямой восходящей линии, а именно свидетельство о государственной регистрации акта гражданского состояния, выданное в соответствии с Федеральным законом "Об актах гражданского состояния" , либо иные содержащие сведения о национальности родственника (родственников) заявителя по прямой восходящей линии официальные документы, в том числе выданные до 20 ноября 1997 года, архивные документы (материалы), а также документы, подтверждающие эти родственные отношения. Тем самым снижаются риски злоупотребления правом на охоту по правилам, установленным для коренных малочисленных народов, со стороны лиц, к ним не относящихся.
Таким образом, оспариваемая А.Ф.Даниловым часть 1 статьи 19 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации - не противоречит Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 19 (части 1 и 2), 55 (части 2 и 3) и 69 (часть 1), поскольку, будучи одной из гарантий сохранения самобытности и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, не исключает осуществления лицом, которое является представителем одного из таких народов, охоты на условиях, установленных для коренных малочисленных народов, в местах проживания этого народа и в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности, если это лицо не проживает там постоянно, но сохраняет объективно подтвержденную связь с указанными местами, с традиционным образом жизни и традиционной хозяйственной деятельностью соответствующего коренного малочисленного народа, в том числе осуществляет в указанных местах традиционную хозяйственную деятельность в дополнение к основной деятельности по месту постоянного проживания.
6. Изложенное не может расцениваться как освобождающее представителя коренного малочисленного народа Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации от соблюдения иных условий реализации права на охоту, предусмотренную частью 1 статьи 19 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" , которые связаны, в частности, с добычей объектов животного мира только в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этого народа, исключительно для удовлетворения личных нужд и строго в пределах лимитов использования объектов животного мира, установленных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. При этом не исключена корректировка указанных лимитов и иных условий применительно к случаям, когда охоту осуществляет лицо, которое не проживает постоянно на соответствующей территории и для которого традиционная хозяйственная деятельность и традиционные промыслы не являются основным видом деятельности.
Вывод, к которому пришел Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 5 настоящего Постановления, не может рассматриваться и как означающий предоставление права на охоту на особых условиях без учета контекста вовлеченности лица в иные проявления традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности коренного малочисленного народа на территории его традиционного расселения.
Следует также иметь в виду, что реализация конституционно-правового истолкования названной нормы как позволяющей осуществлять охоту, ею предусмотренную, представителю коренного малочисленного народа не должна приводить к конфликту с интересами иных представителей этого народа, постоянно проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и осуществляющих охоту в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности в качестве основного источника жизнеобеспечения.
В связи с этим федеральному законодателю надлежит уточнить - с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации - законодательные основы реализации права на охоту в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, которые не проживают постоянно в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов и осуществляют традиционную хозяйственную деятельность в дополнение к основной, с тем чтобы реализация указанного права не ставила под сомнение возможность его реализации представителями этих народов, постоянно проживающими на соответствующих территориях и осуществляющими традиционную хозяйственную деятельность в качестве основного источника жизнеобеспечения.
При этом в силу части 1 статьи 19 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" право на предусмотренную данной нормой охоту может быть реализовано как индивидуально, так и коллективно, т.е. общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Такие общины согласно Федеральному закону от 20 июля 2000 года № 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" представляют собой формы самоорганизации лиц, относящихся к указанным народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности, промыслов и культуры (абзац четвертый статьи 1). Тем самым обязательным элементом соответствующего законодательного регулирования должен быть механизм, позволяющий учесть мнение представителей коренного малочисленного народа (их общин), проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этого народа, принимая, однако, во внимание, что реализация лицом права на самостоятельное осуществление традиционной хозяйственной деятельности и занятие традиционными промыслами не обусловлена его обязательным вступлением в общину соответствующего народа (пункт 5 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" ).
Конституционный Суд Российской Федерации считает необходимым подчеркнуть, что право на охоту в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности может быть реализовано надлежащим образом лишь на основе обращенных ко всем участникам соответствующих правоотношений конституционных требований о бережном отношении к природным богатствам, о сохранении уникального природного и биологического многообразия страны, о формировании в обществе ответственного отношения к животным (статьи 9 и 58; статья 114, пункт "е 5 " части 1, Конституции Российской Федерации) и при условии строгого соблюдения установленных правил охоты.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 47 1 , 71, 72, 74, 75, 78, 79, 80 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" , Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать часть 1 статьи 3 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" и часть 1 статьи 19 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации - они не исключают осуществления лицом, которое является представителем одного из коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, охоты на условиях, установленных для коренных малочисленных народов, на территории проживания этого народа и в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности, если такое лицо не проживает постоянно в местах традиционного проживания этого народа, но сохраняет объективно подтвержденную связь с данными территориями, с традиционным образом жизни и традиционной хозяйственной деятельностью своих предков, в том числе осуществляет в указанных местах традиционную хозяйственную деятельность в дополнение к основной деятельности по месту постоянного проживания.
2. Конституционно-правовой смысл части 1 статьи 3 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" и части 1 статьи 19 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" , выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
3. Федеральному законодателю надлежит уточнить законодательные основы реализации права на охоту в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, которые не проживают постоянно в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов и осуществляют традиционную хозяйственную деятельность в дополнение к основной, причем федеральный законодатель должен обеспечить учет мнения представителей этих народов, проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности соответствующего коренного малочисленного народа.
4. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении гражданина Данилова Андрея Федоровича на основании части 1 статьи 3 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" и части 1 статьи 19 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в истолковании, расходящемся с конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Конституционный Суд
Российской Федерации
№ 32-П