Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 395 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 152 и пункта 2 статьи 153 1 Семейного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Н.Г.Исаковой
город Санкт-Петербург 15 октября 2024 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей А.Ю.Бушева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, М.Б.Лобова, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, В.А.Сивицкого,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47 1 , 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" ,
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 1 статьи 395 ГК Российской Федерации , пункта 2 статьи 152 и пункта 2 статьи 153 1 Семейного кодекса Российской Федерации .
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Н.Г.Исаковой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницей законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.А.Сивицкого, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно пункту 1 статьи 395 ГК Российской Федерации в случаях неправомерного удержания денежных средств, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате подлежат уплате проценты на сумму долга; размер процентов определяется ключевой ставкой Банка России, действовавшей в соответствующие периоды; эти правила применяются, если иной размер процентов не установлен законом или договором.
Пунктом 2 статьи 152 Семейного кодекса Российской Федерации предусматривается, что к отношениям, возникающим из договора о приемной семье, применяются положения главы 20 "Опека и попечительство над детьми" данного Кодекса ; к отношениям, возникающим из договора о приемной семье, в части, не урегулированной данным Кодексом , применяются правила гражданского законодательства о возмездном оказании услуг постольку, поскольку это не противоречит существу таких отношений.
Согласно пункту 2 статьи 153 1 Семейного кодекса Российской Федерации размер вознаграждения, причитающегося приемным родителям, размер денежных средств на содержание каждого ребенка, а также меры социальной поддержки, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей, определяются договором о приемной семье в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Конституционность данных положений в их взаимосвязи оспаривает гражданка Н.Г.Исакова.
Как следует из представленных материалов, в 2015 году Н.Г.Исакова была назначена опекуном ряда несовершеннолетних граждан на безвозмездных условиях. 10 мая 2016 года заявительница и ее супруг гражданин Т. обратились в орган опеки и попечительства с заявлением о заключении с ними договора о приемной семье в отношении этих несовершеннолетних, в чем им было отказано. Однако решением Люблинского районного суда города Москвы от 27 сентября 2018 года данный отказ признан незаконным, на уполномоченный орган возложена обязанность заключить договоры о приемной семье с назначением выплаты вознаграждения приемным родителям в размере, установленном законодательством, с даты обращения с заявлением, а именно с 10 мая 2016 года.
Договоры во исполнение названного решения суда были заключены 19 августа 2019 года. При этом выплата вознаграждения приемным родителям по договорам о приемной семье осуществлялась органом опеки и попечительства с даты заключения договоров, т.е. с 19 августа 2019 года. За прошедший период она не была произведена. В связи с этим Н.Г.Исакова и Т. обратились в суд с иском к уполномоченному органу, в частности, о взыскании ежемесячного денежного вознаграждения, причитающегося им как приемным родителям за указанный промежуток времени, предшествующий заключению договоров, а также процентов за пользование данными денежными средствами с 19 августа 2019 года по 13 октября 2021 года (период, следующий после заключения договоров).
Решением Люблинского районного суда города Москвы от 6 декабря 2021 года эти исковые требования удовлетворены. Однако суд апелляционной инстанции решение нижестоящего суда в части взыскания процентов за пользование чужими денежными средствами отменил, указав, что ежемесячное вознаграждение приемным родителям по своему характеру и назначению является формой государственной финансовой поддержки приемной семьи, т.е. целевой выплатой, а проценты за пользование чужими денежными средствами в рамках статьи 395 ГК Российской Федерации на социальную выплату начислению не подлежат. Соглашаясь с выводами суда апелляционной инстанции, кассационный суд общей юрисдикции дополнительно сослался на правовые позиции, изложенные в Обзоре практики рассмотрения судами в 2012 - 2014 годах дел о взыскании задолженности по выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), за счет казны субъекта Российской Федерации, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10 декабря 2015 года.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2023 года отказано в передаче кассационной жалобы Н.Г.Исаковой и Т. для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам этого суда.
По мнению заявительницы, пункт 1 статьи 395 ГК Российской Федерации , пункт 2 статьи 152 и пункт 2 статьи 153 1 Семейного кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи не соответствуют статьям 7, 19 (части 1 и 2), 35, 37 (часть 1), 38 (часть 1), 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 53, 55 (часть 3) и 67 1 (часть 4) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они выступают в качестве основания для отказа в удовлетворении требований приемного родителя о взыскании процентов за несвоевременную выплату органами опеки и попечительства вознаграждения за исполнение этим приемным родителем обязанностей по договору о приемной семье.
С учетом требований статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются пункт 1 статьи 395 ГК Российской Федерации , пункт 2 статьи 152 и пункт 2 статьи 153 1 Семейного кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи в той мере, в какой на их основании разрешается вопрос о возможности взыскания процентов за несвоевременную выплату органами опеки и попечительства вознаграждения за исполнение приемным родителем обязанностей, предусмотренных договором о приемной семье.
2. Провозглашая материнство, детство и семью в качестве ценностей, нуждающихся в особой защите, Конституция Российской Федерации ориентирует органы государственной власти, чьей обязанностью является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, на создание условий, обеспечивающих гарантии государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства (статья 2; статья 7; статья 38, часть 1).
Указанным конституционным принципам корреспондируют статья 67 1 (часть 4) Конституции Российской Федерации, согласно которой дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России, а государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим, а также статья 72 (пункт "ж 1 " части 1) Конституции Российской Федерации, относящая защиту семьи, материнства, отцовства и детства, создание условий для достойного воспитания детей в семье к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
В силу данных конституционных положений в законодательстве должны устанавливаться эффективные механизмы, гарантирующие приоритетную защиту прав и интересов несовершеннолетних, восстановление нарушенных прав ребенка (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июня 2010 года № 13-П , от 22 января 2018 года № 4-П и от 18 января 2024 года № 2-П ).
Особая роль семьи в развитии личности ребенка, удовлетворении его духовных потребностей и обусловленная этим ценность института семьи предполагают обеспечение приоритета семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, за счет создания различных юридических механизмов закрепления правовой связи между лицом, заменяющим родителя, и таким ребенком, что выступает гарантией права ребенка на достойную жизнь и воспитание (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 января 2014 года № 1-П , от 12 марта 2015 года № 4-П , от 20 июня 2018 года № 25-П ).
3. В развитие приведенных конституционных предписаний пункт 3 статьи 1 Семейного кодекса Российской Федерации относит к основным началам семейного законодательства принцип приоритета семейного воспитания детей, который предопределяет конкретное содержание правового регулирования общественных отношений, связанных в том числе с передачей детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью.
Законодатель, действуя в соответствии с конституционными предписаниями и в рамках предоставленной дискреции, может вводить различные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в целях реализации указанного принципа.
Устанавливая, соответственно, что усыновление (удочерение) является приоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей, Семейный кодекс Российской Федерации также предусматривает возможность устройства таких детей на воспитание в семью посредством их передачи под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, - в патронатную семью (пункт 1 статьи 123, пункт 1 статьи 124).
Конституционный Суд Российской Федерации ранее отмечал, что перечисленные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, с одной стороны, имеют целью обеспечить таким детям надлежащие условия для полноценного развития, а с другой - позволяют гражданам, в том числе тем, для кого биологическое материнство или отцовство исключено по медицинским показаниям, реализовать естественную потребность в осуществлении родительской заботы. Наличие возможности передать ребенка на воспитание в семью либо, если ребенок уже воспитывается в семье, юридического оформления фактически сложившихся отношений, содержательно раскрывающих понятие семьи по смыслу Конституции Российской Федерации, согласуется с общеправовым принципом гуманизма, конституционными гарантиями семьи, материнства, отцовства и детства, а также с признанной семейным законодательством целью укрепления семьи (Постановление от 31 января 2014 года № 1-П ).
Наличие различных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью предназначено для дифференциации правовых механизмов, позволяющих учесть жизненные обстоятельства, в которых граждане решают принять на воспитание ребенка, оставшегося без попечения родителей, и, в конечном счете, направлено на стимулирование передачи таких детей на воспитание в семью, чем обеспечивается реализация их права на достойную жизнь и воспитание. В частности, формы такого устройства могут предполагать возмездные и безвозмездные условия. Так, при передаче ребенка в приемную семью обязанности опекуна или попечителя осуществляются на возмездной основе (пункт 2 статьи 153 1 Семейного кодекса Российской Федерации , части 1 и 2 статьи 16 Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве"),
4. Пункт 1 статьи 152 Семейного кодекса Российской Федерации определяет приемную семью как опеку или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем, на срок, указанный в этом договоре. Как следует из данного положения, заключение соответствующего договора необходимо для создания приемной семьи.
Использование договорного регулирования в механизме устройства детей, оставшихся без попечения родителей, призвано повысить эффективность выполнения государством принятых на себя публичных функций и позволяет наиболее полно учесть индивидуальные интересы как детей, так и лиц, заменяющих родителей. Конкретизируя же установленную статьей 4 Семейного кодекса Российской Федерации возможность субсидиарного применения к семейным правоотношениям положений гражданского законодательства, абзац второй пункта 2 статьи 152 данного Кодекса допускает применение к отношениям, возникающим из договора о приемной семье, в части, не урегулированной указанным Кодексом , правил гражданского законодательства о возмездном оказании услуг.
Изложенное означает, что, хотя в основе правового регулирования отношений, связанных с воспитанием ребенка в приемной семье, лежат публично-правовые начала, обусловленные как самим фактом участия органов публичной власти в соответствующих правоотношениях, так и необходимостью обеспечения и защиты прав и интересов детей, природа этих правоотношений предполагает наличие определенных гражданско-правовых элементов, которые при необходимости могут обусловить применение в соответствующей части положений гражданского законодательства. Это не противоречит подходу, согласно которому законодатель при выборе средств и способов правового воздействия обязан основываться на сложившейся отраслевой системе правового регулирования и общих принципах соответствующих отраслей права - публичного или частного (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2008 года № 10-П ), поскольку одновременно предполагается его обязанность учитывать социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его конституционных полномочий, в том числе исходя из неоднородного характера соответствующих правоотношений прибегать к их регулированию с использованием правовых средств не только одной отраслевой модели (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 2009 года № 11-П ).
Из конституционных принципов правового государства и верховенства закона (статья 1, часть 1; статья 4, часть 2, Конституции Российской Федерации), общеправовых принципов справедливости, равенства и соразмерности, а также указанных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует необходимость такого согласованного применения в рассматриваемых правоотношениях положений семейного законодательства, гражданского законодательства, а также законодательства о мерах социальной поддержки, при котором обеспечивается конституционный баланс публичных и частных интересов.
5. Конституционный Суд Российской Федерации исходит из того, что предусмотренный пунктом 1 статьи 395 ГК Российской Федерации институт взыскания процентов за пользование чужими денежными средствами является элементом механизма возмещения убытков, причиненных кредитору неправомерным пользованием его денежными средствами, и тем самым с учетом его места в системе действующего правового регулирования направлен на защиту имущественных интересов лица, чьи денежные средства незаконно удерживались. Применение этой нормы в конкретных делах зависит от того, являются ли спорные имущественные правоотношения гражданско-правовыми, а нарушенное обязательство - денежным, а если не являются, то имеется ли указание законодателя о возможности их применения к этим правоотношениям (определения от 19 апреля 2001 года № 99-О, от 25 ноября 2010 года № 1535-О-О, от 20 декабря 2018 года № 3183-О и др.). При этом Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что даже особая социальная значимость отношений, в связи с которыми производится денежная выплата с просрочкой, не может сама по себе служить причиной для преодоления приведенной правовой позиции или для установления исключений из нее, если характеристики соответствующих отношений (с точки зрения их публично- или частноправовой природы) не дают для этого оснований (Постановление от 12 июля 2023 года № 39-П ).
Суды, как это имело место и в деле заявительницы, отказывая в удовлетворении основанных на пункте 1 статьи 395 ГК Российской Федерации требований о взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами в случае задержки выплаты вознаграждения приемным родителям, преимущественно (при наличии в практике случаев реализации и другого подхода) исходят из того, что по своему характеру и назначению такая выплата является формой государственной финансовой поддержки приемной семьи, т.е. целевой публично-правовой денежной выплатой, на которую указанные проценты начислению не подлежат. При этом само по себе неприменение пункта 1 статьи 395 ГК Российской Федерации к отношениям по предоставлению гражданам мер социальной поддержки следует как из положений гражданского законодательства (в том числе пункта 3 статьи 2 ГК Российской Федерации ), так и из сложившейся практики Верховного Суда Российской Федерации.
Действующее законодательство не содержит положений, прямо определяющих правовую природу вознаграждения, причитающегося приемному родителю, в том числе как меры социальной поддержки этой категории граждан, а соответственно, не предлагает однозначного решения вопроса о возможности или невозможности применения пункта 1 статьи 395 ГК Российской Федерации для возложения на органы опеки и попечительства обязанности по уплате процентов на сумму долга, возникшего вследствие невыплаты вознаграждения. Наличие таких прямых указаний само по себе не является необходимым для решения вопроса о возможности применения данной нормы, если ответ на него очевиден или, по крайней мере, может быть дан посредством системного толкования. Однако в тех случаях, когда в силу складывающейся правовой квалификации названной выплаты и, соответственно, решения о возможности или невозможности применения пункта 1 статьи 395 ГК Российской Федерации для взыскания процентов за ее несвоевременное осуществление возникают признаки нарушения конституционных прав граждан, не исключена корректировка подхода, принятого в правоприменительной практике, посредством конституционного истолкования.
6. Пункт 2 статьи 153 1 Семейного кодекса Российской Федерации предусматривает, что размер вознаграждения, причитающегося приемным родителям, размер денежных средств на содержание каждого ребенка, а также меры социальной поддержки, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей, определяются договором о приемной семье в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Из данной нормы в ее буквальном истолковании следует, что денежное вознаграждение, причитающееся приемным родителям, является самостоятельной денежной выплатой. Разграничение видов денежных выплат, положенных приемным семьям, избранное федеральным законодателем, обязывает органы государственной власти субъектов Российской Федерации учитывать его и в региональном законодательстве; размер же соответствующих выплат, перечень и объем мер социальной поддержки, предоставляемых приемной семье, определяются субъектами Российской Федерации самостоятельно исходя из имеющихся экономических возможностей.
Так, согласно части 1 статьи 20 Закона города Москвы от 14 апреля 2010 года № 12 "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве" государственная поддержка приемных семей и семей, принявших детей на патронатное воспитание, осуществляется в порядке, установленном Правительством Москвы, в виде, в частности, ежемесячной выплаты вознаграждения приемному родителю (приемным родителям), патронатному воспитателю в соответствии со статьей 21 данного Закона (пункт 1), ежемесячной выплаты денежных средств на содержание детей, переданных в приемную семью, на патронатное воспитание (пункт 2). При этом ежемесячное вознаграждение выплачивается один раз в месяц путем перечисления денежных средств на счет в кредитной организации, открытый на имя приемного родителя (каждого приемного родителя), в течение срока действия договора (пункт 3.3 Порядка выплаты в городе Москве ежемесячного вознаграждения приемному родителю (приемным родителям), патронатному воспитателю, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 29 марта 2011 года № 93-ПП). Какая-либо отчетность о расходовании этих средств не предусматривается.
Выплата же денежных средств на содержание детей, находящихся в приемной семье, производится один раз в месяц путем перечисления денежных средств на номинальный счет, открываемый приемным родителем (одним из приемных родителей), в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 3.4 Порядка выплаты в городе Москве денежных средств на содержание детей, находящихся в приемной семье, на патронатном воспитании, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 15 мая 2007 года № 376-ПП). Согласно части 5 статьи 11 Закона города Москвы "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве" приемный родитель (приемные родители) ведет (ведут) в письменной форме учет расходов денежных средств, выделяемых на содержание ребенка, и представляет (представляют) соответствующий отчет в уполномоченный орган в сфере опеки, попечительства и патронажа по месту жительства в срок, указанный в договоре о приемной семье, в соответствии с федеральным законодательством.
Такое регулирование отражает особенности предусмотренного Семейным кодексом Российской Федерации вознаграждения, причитающегося приемным родителям, как не имеющего - в отличие от выплаты на содержание детей - прямо обозначенного законодателем предназначения для удовлетворения нужд детей, находящихся под опекой (попечительством).
Толкование пункта 2 статьи 153 1 Семейного кодекса Российской Федерации , основанное на различии причитающихся приемной семье выплат, было дано и Верховным Судом Российской Федерации, который отметил, что Семейный кодекс Российской Федерации разграничивает вознаграждение приемным родителям, денежные средства на содержание детей и меры социальной поддержки, т.е. предусматривает несколько видов обеспечения для приемной семьи; при этом вознаграждение приемным родителям, денежные средства на содержание детей и меры социальной поддержки - это разные виды обеспечения приемной семьи (определения Судебной коллегии по гражданским делам от 11 июля 2016 года № 29-КГ16-3 и от 15 мая 2017 года № 91-КГ17-2). В Обзоре же практики рассмотрения судами в 2012 - 2014 годах дел о взыскании задолженности по выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), за счет казны субъекта Российской Федерации (ссылка на который сделана судами в деле заявительницы) Президиум Верховного Суда Российской Федерации отметил, что положения статьи 395 ГК Российской Федерации не применяются к отношениям, возникшим в связи с невыплатой денежных средств на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, взятых под опеку (попечительство). По своему буквальному смыслу данная правовая позиция касается только денежных средств на содержание указанных детей и не относится к денежному вознаграждению, причитающемуся приемным родителям, хотя на практике - что и имело место в деле заявительницы - подвергается расширительному истолкованию, применяясь и к нему.
Вместе с тем отсутствие у вознаграждения, причитающегося приемным родителям, в системе других выплат, предусмотренных в связи с воспитанием детей в приемной семье, прямо обозначенного целевого назначения предполагает его предоставление приемным родителям для свободного использования, которое, по их усмотрению, может осуществляться как в личных целях, так и - полностью или частично - для нужд указанных детей.
7. Нарушение уполномоченным органом сроков выплаты причитающегося приемному родителю вознаграждения ведет к возникновению у последнего (как и у любых лиц, вовремя не получивших причитающиеся им денежные средства) имущественных потерь, связанных с возможным инфляционным обесцениванием сумм за время, в течение которого они не могут быть использованы в связи с их несвоевременным перечислением.
Конституция Российской Федерации, признавая человека, его права и свободы высшей ценностью, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц, реализация которого гарантируется конституционной обязанностью государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы, создавая при этом эффективные правовые механизмы устранения любых нарушений, в том числе допущенных его органами и должностными лицами, включая право на защиту своих прав всеми не запрещенными законом способами (статьи 2, 18, 45 и 53). При этом Конституция Российской Федерации не конкретизирует порядок, условия и размер возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц, и не предоставляет право произвольного выбора конкретных форм такого возмещения, поскольку оно опосредуется законодательным регулированием. В то же время закрепление в законе тех или иных инструментов возмещения вреда, будучи обусловленным особенностями соответствующих правоотношений, во всяком случае не должно приводить к нарушению основополагающих правовых принципов, включая принципы справедливости и равенства.
Конституционный Суд Российской Федерации применительно к правоотношениям, связанным с ответственностью государства за незаконные действия (бездействие) органов государственной власти и их должностных лиц, отмечал необходимость максимально возможного возмещения вреда, а также право законодателя предусматривать наряду с гражданско-правовым институтом деликтной ответственности иные отраслевые правила, упрощающие процедуру восстановления нарушенных прав (постановления от 15 июля 2020 года № 36-П и от 12 июля 2023 года № 39-П ).