Именем
Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности положений частей
четвертой, пятой и шестой статьи 215-1 Бюджетного кодекса
Российской Федерации
город Москва 15 декабря 2006 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Н.В.Селезнева, судей Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, В.Д.Зорькина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, Н.В.Мельникова, О.С.Хохряковой,
с участием представителя Правительства Москвы как стороны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом, - адвоката П.Д.Баренбойма, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б.Мизулиной, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В.Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частью третьей статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности частей четвертой, пятой и шестой статьи 215-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Правительства Москвы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.М.Данилова, объяснения представителей сторон, выступление приглашенного в заседание представителя от Федерального казначейства - Т.Г.Нестеренко, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
у с т а н о в и л:
1. Статьей 215-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливается, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации возложено на Федеральное казначейство (часть четвертая); по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осуществления имущества (часть пятая); для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в Центральном банке Российской Федерации с учетом положений статей 156 и 216 данного Кодекса; все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой им финансовым органам (часть шестая).
В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации Правительство Москвы просит признать части четвертую, пятую и шестую статьи 215-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части, касающейся установления требований к порядку исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 5 (часть 3), 8, 11 (часть 2), 18, 73, 74, 76 (части 4 и 6), 77 (часть 1) и 78 (часть 3).
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения несоразмерно ограничивают право субъекта Российской Федерации самостоятельно исполнять свой бюджет, поскольку неотъемлемая часть бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации, а именно самостоятельное кассовое обслуживание исполнения своих бюджетов, передается федеральному органу исполнительной власти; тем самым необоснованно ограничиваются право субъекта Российской Федерации самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью - средствами бюджета субъекта Российской Федерации и свобода экономической деятельности, создаются препятствия для свободного перемещения финансовых средств, а исполнение бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации ставится в зависимость от деятельности федерального финансового органа, который не может контролироваться субъектом Российской Федерации и эффективность работы которого не зависит от субъекта Российской Федерации. В результате, как указывается в запросе, затрудняется полноценная реализация органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
Не оспаривая сам принцип казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (статья 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации), заявитель вместе с тем допускает, что обязательность исполнения бюджета субъекта Российской Федерации через Федеральное казначейство может быть условием предоставления бюджету субъекта Российской Федерации, для которого в двух из трех последних отчетных лет доля дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в общем объеме собственных доходов превышала 50 процентов (пункт 3 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации), указанных дотаций и бюджетных кредитов из федерального бюджета.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения частей четвертой, пятой и шестой статьи 215-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части, касающейся кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации Федеральным казначейством, открытия им для этих целей счетов в Центральном банке Российской Федерации, а также передачи полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вопросы, относящиеся к кассовому обслуживанию исполнения бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, не являются предметом обращения Правительства Москвы и потому в настоящем деле Конституционным Судом Российской Федерации не рассматриваются.
2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию федеративным государством, федеративное устройство которого основано в том числе на государственной целостности и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 5, часть 3).
Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2); установление общих принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, следовательно, тех принципов, которые касаются экономической основы деятельности этих органов, составляет предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и в силу статей 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) регулируется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Закрепляя в федеральном законе общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и конкретизируя их, федеральный законодатель ограничен в своем усмотрении конституционными положениями об организации власти в Российской Федерации как демократическом, федеративном и правовом государстве; субъекты Российской Федерации, в свою очередь, самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, действуют в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и указанными общими принципами; они не вправе осуществлять данное правомочие в ущерб единству системы государственной власти в Российской Федерации (статья 5, часть 3; статья 77, часть 2; статья 78, часть 2, Конституции Российской Федерации) и должны реализовывать его в тех правовых границах, которые определены Конституцией Российской Федерации и принятыми на ее основе федеральными законами (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
2.1. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации имущество, средства бюджета субъекта Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, а также имущественные права субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 26-10).