Именем
Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности Закона Мордовской ССР
от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов президента и
вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и
дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР",
постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля
1993 года "О порядке введения в действие Закона Мордовской
ССР "Об упразднении постов президента и вице-президента
Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию
(Основной Закон) Мордовской ССР", Указа Президента
Российской Федерации от 8 апреля 1993 года "Об обеспечении
единства системы исполнительной власти Российской Федерации
на территории Мордовской ССР"
3 июня 1993 года, город Москва
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, заместителя Председателя Н. В. Витрука, секретаря Ю. Д. Рудкина, судей Э. М. Аметистова, Н. Т. Ведерникова, Г. А. Гаджиева, А. Л. Кононова, В. О. Лучина, Т. Г. Морщаковой, О. И. Тиунова, Б. С. Эбзеева,
с участием В. Д. Гуслянникова, направившего ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, и его представителей - В. П. Нарежного, Н. Н. Белокобыльского, А. Ф. Малого и И. Г. Дудко; представителя Верховного Совета Российской Федерации, направившего ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, В. Г. Вишнякова; представителей Верховного Совета Мордовской ССР как стороны, принявшей соответствующие нормативные акты, Н. В. Бирюкова и В. Г. Вишнякова; представителей Президента Российской Федерации как стороны, издавшей соответствующий нормативный акт, А. Я. Сливы и С. М. Шахрая,
руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165-1 Конституции Российской Федерации, статьей VI Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между Федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктами 3 и 4 части первой и частью второй статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года N 430 "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР".
Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явились ходатайство народных депутатов Российской Федерации и ходатайство В. Д. Гуслянникова, избранного в 1991 году Президентом Мордовской ССР, с требованием признать не соответствующими Конституции Российской Федерации названные Закон и постановления Верховного Совета Мордовской ССР, а также ходатайство Верховного Совета Российской Федерации с требованием признать не соответствующим Конституции Российской Федерации названный Указ Президента Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела, согласно частям первой, второй и третьей статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти нормативные акты в целом или в отдельных частях Конституции Российской Федерации с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, закрепленного Конституцией разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации.
Исходя из общности содержания актов, единства предмета правового регулирования, руководствуясь частью четвертой статьи 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд соединил указанные ходатайства в одном производстве.
Заслушав выступление судьи-докладчика А. Л. Кононова, объяснения сторон, показания экспертов, изучив представленные документы, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
у с т а н о в и л:
1. Законом Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" из Конституции республики исключена глава "Президент Мордовской ССР" (статьи 110 - 118-1) и введена глава "Совет Министров - Правительство Мордовской ССР" (статьи 110-117), а также изменена редакция ряда других статей Конституции.
Согласно статье 78 Конституции Российской Федерации республика в составе Российской Федерации обладает на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации не относят установление системы государственных органов республик ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и республик в ее составе.
В силу этого республика вправе самостоятельно решать вопросы установления и изменения системы своих государственных органов власти при условии соблюдения требований Конституции Российской Федерации. Это не противоречит статье 132-1 Конституции Российской Федерации, определяющей, что глава исполнительной власти (Президент) республики является ее высшим должностным лицом и входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Данная норма, а также положения статей, содержащихся в главах 15-1 и 16 Конституции Российской Федерации, допускают возможность установления различных форм организации исполнительной власти, включая введение института президента республики. В соответствии со статьей 132-2 Основного Закона России полномочия, порядок избрания и деятельности главы исполнительной власти (Президента) республики определяются Конституцией и законами республики в составе Российской Федерации.
Закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" не нарушает основополагающих конституционных принципов, поскольку вводит в Конституцию Мордовской ССР такие институты и нормы, которые соответствуют Конституции Российской Федерации.
Верховный Совет Мордовской ССР учредил институт президента без вынесения этого вопроса на всенародное голосование (референдум), в силу чего и упразднение данного института не требовало прямого волеизъявления народа, и, следовательно, принцип народовластия нарушен не был. Приняв названный Закон, Верховный Совет Мордовской ССР осуществил свое право на внесение изменений и дополнений в Основной Закон республики.
Законом не нарушен и принцип федерализма, поскольку упразднение постов президента и вице-президента республики в составе Российской Федерации не относится к ведению Федерации, не является и предметом совместного ведения федеральных и республиканских органов. В равной мере нельзя признать, что этим разрушается единая система исполнительной власти Российской Федерации. Изменение структуры республиканской исполнительной власти является правом республики, закрепленным Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором как ее составной частью; при этом исполнительная власть республики продолжает оставаться в единой системе исполнительной власти Российской Федерации.
Рассмотрение во взаимосвязи норм Конституции Российской Федерации и Федеративного договора приводит к выводу, что Верховный Совет Мордовской ССР, приняв рассматриваемый Закон, действовал в пределах своих полномочий, не нарушил компетенции федеральных органов государственной власти и закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и входящими в ее состав республиками.
2. Постановлением Верховного Совета Мордовской ССР "О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" определяется время введения в действие названного Закона, объявляются прекращенными полномочия президента и вице-президента Мордовской ССР, устанавливается размер пособий в связи с прекращением полномочий этих должностных лиц республики, а также поручается Правительству Мордовской ССР выполнять свои обязанности до сформирования Совета Министров Мордовской ССР, возлагается исполнение обязанностей Председателя Совета Министров - Правительства республики на конкретное лицо.
Названные в постановлении Верховного Совета Мордовской ССР предметы правового регулирования в соответствии с Федеративным договором относятся к исключительному ведению Мордовской ССР. Поэтому оценка его конституционности выходит за пределы полномочий Конституционного Суда Российской Федерации, который, согласно части третьей статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, проверяет конституционность законов и других нормативных актов высших государственных органов республик в составе Российской Федерации исключительно с точки зрения их соответствия закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации на основании пункта 1 части первой и части второй статьи 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации производство по делу в части, касающейся проверки конституционности постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", прекращает до его рассмотрения в порядке, установленном законодательством Мордовской ССР.
3. 8 апреля 1993 года Президент Российской Федерации издал Указ N 430 "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР", которым решения Верховного Совета Мордовской ССР об упразднении постов президента и вице-президента Мордовской ССР признаны противоречащими принципам народовластия и разделения властей, установленной Конституцией Мордовской ССР процедуре отрешения Президента и вице-президента республики от должности, а также нарушающими Конституцию Российской Федерации и вторгающимися в предмет ведения Российской Федерации, посягающими на единство системы исполнительной власти Российской Федерации. Согласно данному Указу до разрешения в надлежащем порядке вопроса о конституционности решений Верховного Совета Мордовской ССР об упразднении постов Президента и вице-президента избранный Президент Мордовской ССР и возглавляемое им Правительство исполняют свои обязанности в соответствии с законом, а федеральные органы исполнительной власти оказывают необходимое содействие Президенту и Правительству Мордовской ССР в осуществлении ими своих полномочий.
Подтверждая на 8 апреля 1993 года полномочия Президента Мордовской ССР, Указ Президента Российской Федерации до момента вступления в силу Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" соответствовал Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем согласно статье 121-5 Конституции Российской Федерации к полномочиям Президента Российской Федерации не относится оценка конституционности законов, принятых в республиках в составе Российской Федерации. Президент Российской Федерации не наделен также правом приостанавливать действие законов республик в составе Российской Федерации.
Пункт 1 Указа Президента Российской Федерации не соответствует статье 3 Конституции Российской Федерации, закрепляющей принцип разделения властей. При этом Президент вмешался в компетенцию не только законодательной, но и судебной власти, дав оценку степени соответствия Закона Мордовской ССР Конституции и законам Российской Федерации. Кроме того, согласно статье 81-5 Конституции Российской Федерации и статье VI Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между Федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, федеральные органы государственной власти не могут издавать правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти республик в составе Российской Федерации.
Рассматриваемый Указ вошел в противоречие со статьей 121-8 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что Президент Российской Федерации издает указы по вопросам, отнесенным к его ведению, которые не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В случае такого противоречия действует норма Конституции, закона Российской Федерации.
По смыслу пункта "г" части первой статьи 72, статей 78, 132, 132-2 Конституции Российской Федерации, части первой статьи III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, определение полномочий, структуры, порядка избрания, и деятельности органов государственной власти республик в составе Российской Федерации - прерогатива самих республик.
Таким образом, пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года N 430 "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР" не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 78, 121-5 и 121-8, статьям I, II и III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь статьей 165-1 Конституции Российской Федерации, статьей 58, частью второй статьи 62 и статьей 64 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации
п о с т а н о в и л:
1. Признать Закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" соответствующим Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации.
2. Прекратить производство по делу в части, касающейся проверки конституционности постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" с точки зрения его соответствия закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации, до его рассмотрения в порядке, установленном законом Мордовской ССР.
3. Признать пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года N 430 "Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР" с момента вступления в силу Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР" не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 78, 121-5 и 121-8, статьям I, II, III Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, с точки зрения закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации.
4. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.
5. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный срок после его изложения, а также в "Российской газете".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации В. Д. Зорькин
Секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации Ю. Д. Рудкин
N 13-П
_____________________
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда
Российской Федерации
А. Л. КОНОНОВА
по делу о проверке конституционности Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года
"Об упразднении постов Президента и вице-президента
Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений
в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР",
постановления Верховного Совета Мордовской ССР
от 7 апреля 1993 года "О порядке введения в действие
Закона Мордовской ССР "Об упразднении постов
Президента и вице-президента Мордовской ССР и
о внесении изменений и дополнений в Конституцию
(Основной закон) Мордовской ССР", Указа Президента
Российской Федерации от 8 апреля 1993 года
"Об обеспечении единства системы исполнительной
власти Российской Федерации на территории
Мордовской ССР"
Конституционный Суд Российской Федерации в своем решении по настоящему делу необоснованно сузил основания к рассмотрению ходатайства о проверке конституционности нормативных актов Мордовской ССР, сведя их лишь к проверке соответствия Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между Федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Статья 165-1 Конституции Российской Федерации не предусматривает подобного ограничения.
Следствием такого подхода явился отказ Конституционного Суда констатировать наличие не только нарушений целого ряда конституционных норм, но и совершенно явного отступления от незыблемых основ конституционного строя Российской Федерации.
1. Анализ исследованных в судебном заседании фактов и представленных документов показывает, что Президент Мордовской ССР был избран гражданами республики в соответствии со статьей 132-1 Конституции Российской Федерации и статьей 113 Конституции Мордовской ССР (в редакции, действовавшей до 7 апреля 1993 года) сроком на 5 лет.
Вопрос об отзыве Президента в соответствии со статьей 117 Конституции Мордовской ССР (в той же редакции) мог быть решен только гражданами Мордовской ССР путем голосования, назначенного Верховным Советом Мордовской ССР большинством в две трети голосов по заключению Конституционного Суда в случае нарушения Президентом Конституции и законов Мордовской ССР, а также данной им присяги.
Упразднив пост Президента, избранного народом республики, и прекратив его полномочия задолго до истечения их срока и вопреки процедуре, определенной Конституцией, Верховный Совет Мордовской ССР выразил полное пренебрежение к народному волеизъявлению. Тем самым была нарушена одна из незыблемых основ конституционного строя - народовластие, закрепленная частью второй статьи 1 Конституции Российской Федерации. В соответствии с этим принципом непосредственное волеизъявление граждан обладает приоритетом перед решением представительных органов.
Верховный Совет Мордовской ССР, ликвидировав такие самостоятельные институты исполнительной власти, как Президент и возглавляемое им Правительство, перераспределив их полномочия в свою пользу (по Закону от 7 апреля 1993 года Верховный Совет Формирует полностью подотчетный и подконтрольный ему Совет Министров - Правительство и обладает правом его роспуска), нарушил равновесие властей, восстановил прежнюю модель взаимоотношений органов исполнительной и законодательной власти, не совместимую с другим основополагающим принципом, закрепленным частью второй статьи 1 и частью первой статьи 3 Конституции Российской Федерации, - принципом разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Кроме того, была нарушена статья 1 Закона Российской Федерации "О защите конституционных органов власти в Российской Федерации".
В нарушение принципа федерализма, закрепленного частью второй статьи 1 Конституции Российской Федерации, а также принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением, закрепленного в части первой статьи 3 Конституции Российской Федерации, рассматриваемый Закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года в ряде своих положений вторгся в сферу федеральных полномочий, установленных пунктами "а", "в", "г" части первой и частью второй статьи 72 Конституции Российской Федерации, пунктами "а", "в", "г" части первой статьи I и статьей II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между Федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, а также в сферу совместного ведения, установленную пунктами "а", "б" части первой, частями второй и третьей статьи 81-1 Конституции Российской Федерации и соответственно пунктами "а", "б" части первой, частями второй и третьей статьи II указанного Договора. Были нарушены и другие нормы Конституции Российской Федерации.
Так, часть вторая статьи 72 и часть первая статьи 79 Конституции Российской Федерации устанавливают, что органы власти республик в составе Российской Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией, Российской Федерации и Федеральными законами.
Конкретная форма такого участия установлена статьей 132-1 Конституции Российской Федерации, согласно которой глава исполнительной власти (Президент) республики в составе Российской Федерации с момента его избрания является высшим должностным лицом республики, входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации, возглавляемую Президентом Российской Федерации, и выступает гарантом прав и свобод личности, соблюдения Конституции и законов Российской Федерации, Конституции и законов республики в составе Российской Федерации, защищает суверенитет, экономические и политические интересы Российской Федерации и республики в составе Российской Федерации.
Вышеуказанные полномочия были закреплены частью первой статьи 111 Конституции Мордовской ССР (в редакции, действовавшей до 7 апреля 1993 года) именно за Президентом республики и содержались также в тексте присяги Президента, утвержденной Законом Мордовской ССР от 25 октября 1991 года "Об учреждении поста Президента Мордовской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР".
Ликвидировав институт Президента и соответственно высшего должностного лица республики, Верховный Совет Мордовской ССР Законом от 7 апреля 1993 года нарушил единую систему исполнительной власти Российской Федерации, возглавляемую Президентом Российской Федерации, и полностью устранил из компетенции какого-либо должностного лица республики и ее исполнительной власти осуществление Федеральных и совместных полномочий, установленных статьей 132-1 Конституции Российской Федерации.